Introducción:

El proyecto PRORENDA Urbano y Regional/PE es parte del Programa Prorenda que esta siendo implementado desde 1990 en siete estados de Brasil. El programa cuenta con el apoyo técnico alemán que el gobierno de Alemania realiza a través de la Agencia de Cooperación Técnica Alemana GTZ.

La cooperación técnica Brasil-Alemania tiene una larga trayectoria de más de 30 años, dentro de esa cooperación está el Programa PRORENDA en una de las áreas prioritarias que promueve el desarrollo local sostenible en regiones desfavorecidas con el objetivo de reducir la pobreza urbana y rural en las áreas de su atención.

El presente documento contiene primero, una visión global del Programa, luego una descripción del proyecto PRORENDA Urbano y Regional/PE, partiendo de una concepción teórica, así como sus objetivos y resultados a ser alcanzados durante sus cuatro años de ejecución.

EL Programa PRORENDA en Brasil

El Programa PRORENDA fue formulado en los años 1987/88, época en la cual se discutía la Constitución Brasileña, cuya aprobación en 1988 marcó un gran paso en la democracia del Brasil. El programa fue muy influenciado por la búsqueda de nuevas relaciones entre el Estado y la Sociedad Civil, descentralización e intercambio entre las diversas esferas del gobierno federal brasileño, como una alternativa para reducir la división social y la pobreza urbana y rural.

Durante los años 1990-92 se iniciaron los primeros proyectos que serán concluidos en los próximos años. En esa época se hablaba de Desarrollo local con la connotación de que el objetivo del programa fuera el de facilitar a la población de bajos recursos un espacio dentro de la función económica; como líneas estratégicas se seleccionaron dos:

· El fortalecimiento de la organizaciones de grupos y organizaciones comunitarias, con el fin de lograr mayor participación en la planificación, ejecución y mantenimiento de servicios públicos.

· La adaptación de los servicios públicos a las necesidades de la población de escasos recursos.

En base a esas líneas en varios Estados brasileños se formularon tres tipos de proyectos:

Proyectos PRORENDA rural dirigidos a familias de agricultores y de pesca artesanal.
Proyectos PRORENDA microempresas, dirigidos microempresarios y artesanos de bajos recursos.
Proyecto PRORENDA urbano dirigidos a trabajadores en barrios marginales de regiones metropolitanas.

Desde 1999, estos tres tipos de proyectos han sido gradualmente unificados para convertirse en proyectos de desarrollo local sostenible en regiones y municipios desfavorecidos. Por esa nueva concepción el proyecto PRORENDA urbano en áreas metropolitanas ha sido descontinuado en forma gradual, para enfatizar el desarrollo local sostenible en municipios pequeños y medianos.

En el año 2001 se ejecutan 13 proyectos en 9 Estados de Brasil:

Los proyectos son ejecutados por las Secretarias de Estado y cuentan con una fuerte cooperación de los gobiernos locales y organizaciones de la sociedad civil. La GTZ viabiliza la contribución del gobierno alemán poniendo a disposición: Asesores de largo y corto plazo, capacitaciones, equipamientos y pequeños financiamientos.
La coordinación general del programa esta a cargo de la Agencia Brasileña de Cooperación Internacional, como órgano del Ministerio de Relaciones Internacionales del Gobierno Federal de Brasil.

Antecedentes:

El Estado de Pernambuco esta situado en la región nordeste del Brasil. Su población aproximada es de 9.5 millones de habitantes y ocupa un territorio de cerca de 98.937,8 kilómetros cuadrados. La región metropolitana de Recife, que comprende la capital y 13 municipios tiene población aproximada de 3.5 millones de personas, representando casi el 40% de la población total del Estado.

Pernambuco es uno de los Estados menos desarrollados, tomando en cuenta el Indicador de Desarrollo Humano del PNUD, de 0,572, ocupa el 17º lugar de 26 en total. Es de particular importancia notar la situación de pobreza y grandes desigualdades, que existen entre los municipios de la región metropolitana y los del interior; asimismo las desigualdades que presenta la propia ciudad de Recife.

Según los datos del Producto Interno Bruto, de las diferentes regiones de Pernambuco la actividad económica se concentra en la región metropolitana de Recife. Uno de los problemas mas significativos para el desarrollo del Estado, se manifiesta en su cultura política netamente arcaica y clientelista que carece de transparencia en la gestión política y administrativa.

De la población en general, la población pobre especialmente es la excluida en la toma de las decisiones políticas. Como resultado de la política partidista y de la dependencia de la población pobre, tanto de las áreas urbanas como rurales, las practicas de autogestión y participación, así como de mecanismos participativos, son practicas poco desarrolladas en el Estado.

El gobierno actual (en funciones desde inicios de 1999), pretende romper con esa situación con la ayuda del programa "Gobierno y Municipios", que implementa una regionalización transparente y de ordenamiento estatal. Como instrumento para lograr ese objetivo impulsa la autogestión del municipio y la sociedad civil en las regiones. El gobierno está plenamente conciente de la imposibilidad de concluir con la implementación de los requerimientos profundos de este programa durante su periodo legislativo, porque es un proceso de transformación a largo plazo lograr que se respete tanto a la administración como a la sociedad civil.

El Programa Plan de Regularización de Zonas Especiales de Interés Social PREZEIS, formulado para lograr el desarrollo participativo de comunidades de asentamientos (áreas marginales), proporciona mecanismos de participación ciudadana Es un programa concebido e impulsado por el actual gobernador en coordinación con el Alcalde de Recife. El programa concibe la participación sistemática de grupos moradores de asentamientos humanos y la transparencia en el uso de los medios. A pesar de contar con un equipo operativo relativamente numeroso, la eficiencia del programa es bastante reducida y la participación comunitaria limitada, básicamente presentación de experiencias.

Se considera que las iniciativas propias de auto ayuda son poco estimuladas. En el ámbito metodológico operacional se señalan como causas: planeamiento insuficiente de actividades; organización deficiente de la división del trabajo; falta casi total de monitoreo; poco incentivo a la organización y fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones comunitarias; etc.; en otras comunidades de la región metropolitana por ejemplo, Olinda las condiciones institucionales para el desarrollo participativo en los barrios son precarias.

El gobierno municipal que ejerce desde enero 2001, ha introducido el nivel participativo desde su primer año de su gestión, que posibilita especialmente a los sectores mas pobres participar en la toma de decisión de la distribución de los recursos del nivel municipal.

En base a esa situación el proyecto PRORENDA Urbano y Regional/PE, diagnosticó como problema central: no existen procedimientos de planificación participativa implementados en el nivel regional ni en el nivel municipal y en caso que existan son insuficientes y poco efectivos.

A partir de ese análisis el proyecto se propone como meta, contribuir a la transformación de las condiciones sociales y políticas, con el objetivo de mejorar las condiciones de desarrollo de la población pobre, tanto de las áreas urbanas como rurales.

La Concepción del Proyecto PRORENDA Urbano y Regional/Pe

La planificación del proyecto responde a un proceso participativo que involucró tanto a la entidad solicitante del Gobierno de Estado, a la Fundación de Desarrollo Municipal FIDEM, como a las Alcaldías de las ciudades de Recife y Olinda. Participaron también representantes de la población de barrios marginales de Recife y sus organizaciones. La planificación se realizó desde 1995 y el proyecto fue aprobado por dos gobiernos, se inició la primera fase de tres años en 1998; y durante el año 2000 fue negociada la segunda fase que concluirá en diciembre 2002.

Durante la planificación inicial se acordó que el proyecto no se establecería como unidad ejecutora, sino como entidad de apoyo, asesoría y consultoría a proyectos y programas en ejecución, para contribuir a su eficacia y eficiencia. Inicialmente el programa PREZEIS se aplicaba como un programa de urbanización y legalización de barrios marginales del gobierno municipal de Recife, iniciado desde 1987. A partir del tercer año de ejecución del proyecto, éste se extendió a dos programas de gobierno estatal mas: Un Programa de Gobierno Municipal y un Programa de Fortalecimiento de la Gestión Municipal.

Las tres líneas principales de atención del proyecto, se concentraron en facilitar el saber hacer teórico practico en el área de gerencia, planificación y ejecución; asimismo el proyecto piloto desarrolló actividades especificas del equipo y trabajó directamente en asesoría y consultoría de equipos grandes de los respectivos gobiernos. Desde el punto de vista de la organización del proyecto se estableció coordinación con la FIDEM para relacionar las diferentes formas de trabajos de los equipos técnicos de los programas mencionados.

Objetivos, Resultados y Actividades.

El objetivo general el proyecto está dirigido a apoyar la gestión e implementación de procesos de desarrollo local sostenible, iniciados y mantenidos por la sociedad civil y los gobiernos municipales, a través de la institucionalización e implementación de mecanismos de planificación participativa y la ejecución de prioridades locales de municipios seleccionados en la región.

Desarrollo Institucional:

La primera línea de acción del proyecto, PRORENDA urbano y Regional/PE está dirigida principalmente a la FIDEM y a las alcaldías municipales donde el proyecto actúa , ofreciendo programas de capacitación de técnicos, apoyo a la reestructuración organizacional y sistemas de gerencia. Pretende capacitar aproximadamente a 50 técnicos en metodología participativa, planificación y gerencia de proyectos, así como en otras actividades que estén poco desarrolladas debido a problemas burocráticos, falta de contratación de expertos y limitación de recursos financieros.

PROGRAMA GOBIERNO Y MUNICIPIOS

La segunda línea de acción de la priorizadas en 1990, es el llamado programa Gobierno y Municipios, con énfasis en descentralizar y regionalizar las actividades del Gobierno de Estado. El programa fue coordinado por la FIDEM e involucró a todo el gobierno de Estado; por primera vez el nivel estatal documentó en un Plan de Acción para cada región del Estado, las demandas de la sociedad civil y de los municipios.

En el ámbito del proyecto PRORENDA se apoyo la formación de comisiones regionales de desarrollo (CRDs) en 10 microregiones del Estado, las cuales estaban compuestas por representantes de la sociedad civil y del gobierno municipal. Sus principales funciones son:

· Articular los intereses de la región con las Secretarias de Estado
· Acompañar la ejecución de las acciones gubernamentales.
· Movilizar las potencialidades locales y regionales para promover un desarrollo sostenible.
· Promover la coordinación intermunicipal a través de la creación de consorcios municipales para trabajar en coordinación con el sector público y privado.

Cumpliendo con sus funciones las comisiones se transformaron en agentes dinámicos de desarrollo en sus respectivas regiones.

En los dos últimos años el proyecto concentró su atención en: la definición de procesos de formación y capacitación de las CDRs; y la asesoría para la institucionalización de las mismas. Como ejemplo, se prevé elaborar el plan estratégico de desarrollo regional en 10 de las regiones, capacitando a técnicos de FIDEM en la metodología implementada para que se pueda replicarse en otras regiones.

PROGRAMA DE URBANIZACIÓN Y LEGALIZACIÓN DE ASENTAMIENTOS HUMANOS EN RECIFE Y OLINDA

La tercera línea de acción está dirigida a la atención de las principales ciudades del estado: Recife y la ciudad histórica de Olinda.

En Recife desde 1987 se realiza un Programa de Urbanización y Legalización de Asentamientos llamado PREZEIS, el cual consiste en operacionalizar la ley municipal aprobada en 1983 denominada "Zonas Especiales de Intereses Sociales" ZEIS. La ley declara que las áreas ocupadas por población que no posee título ni derecho formal, enfrentan restricciones para la compra y venta de sus inmuebles, así como falta de seguridad ante desalojos. Adicionalmente la administración municipal se comprometió a urbanizar y regular estas áreas conforme a la disponibilidad de recursos financieros. Con el inicio del PREZEIS en 1987 se formaron varias instancias de cogestión entre la población y la administración municipal; entre las cuales se menciona:

· Foro PREZEIS (asamblea general) que reúne a todos los representantes de las áreas declaradas ZEIS y la administración municipal con la asesoría de varias ONGs

· Coordinación de foro PREZEIS compuesto por tres representantes de las áreas ZEIS, un representante de la administración municipal y un representante de las ONGs

· Varias cámaras técnicas o grupos de trabajo, tales como: comisión de urbanización, de legalización, de medio ambiente, de empleo, etc.

· Instancias de base denominadas por PREZEIS, COMULs, que son Comisiones de Urbanización y Legalización, compuestas también por actores de la población, administración municipal y ONGs.

Para la urbanización de los asentamientos de Recife, PREZEIS creó un fondo especial con recursos propios de la municipalidad y de programas financiados por los gobiernos de Estado y Federal. Actualmente existen 35 COMULs trabajando en un área de 300 mil habitantes aproximadamente, con obras de mejoramiento programadas y en ejecución.

El proyecto PRORENDA Urbano y Regional/PE asesoró a PREZEIS en las siguientes áreas:

· Implementación de capacitación de líderes comunitarios y técnicos de empresas de servicios urbanos de la municipalidad de Recife, en técnicas gerenciales y de planificación.
· Planificación y evaluación anual de las instancias PREZEIS, incluyendo las COMULs.
· Revisión de procesos de elaboración de Planes de Urbanización y Legalización
· Implementación de Diagnóstico Rápido Urbano Participativo

Adicionalmente, se aplican instrumentos que promueven la auto ayuda y auto gestión, como: Fondo Comunitario; apoyo a la autoconstrucción y mejoramiento de vivienda; un fondo comunitario de recursos para pequeños proyectos comunitarios dirigidos al mejoramiento del medio ambiente, planificados y ejecutados por las propias comunidades. Este instrumento fue desarrollado dentro del Proyecto PRORENDA urbano, en Estados de Río Grande, Sul y Ceará. El principal objetivo es estimular la creatividad y auto responsabilidad de las comunidades y el respeto a su área y entorno. Con ese objetivo el fondo comunitario viabilizado por PREZEIS está dirigido al mejoramiento de obras municipales.

PREZEIS tiene como política principal promover la participación de la comunidad en la solución de los problemas del gobierno municipal, así como promover conciencia de contribución de parte de los comunitarios para el mantenimiento de servicios; ya que la auto responsabilidad y conciencia comunal es deficiente en los proyectos de Fondo Comunitario.

Además, el proyecto se propone evaluar el sistema de ejecución de PREZEIS, creando un sistema de monitoreo e indicadores; actividad que está en su inicio.

En la ciudad de Olinda el proyecto apoya la formulación de un programa PREZEIS semejante al de Recife, pero adaptándolo a su situación particular.

FORTALECIMIENTO DE LA GESTION MUNICIPAL: PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO MUNICIPAL.

Esta línea de acción complementa las actividades del programa Gobierno y Municipios al nivel municipal, parte del supuesto de que un municipio puede participar de una discusión sobre desarrollo de su región, si tiene una concepción de desarrollo en base a estrategias que puedan coordinarse con los demás municipios de su región. La región se desarrolla potencialmente evitando el desperdicio de los recursos escasos.

En general, la capacidad de planificación es muy reducida en los municipio pequeños y medianos. Los planes directores casi siempre son únicamente formalidades exigidas por el gobierno federal, para la obtención de recursos de programas federales. Un plan basado en prioridades con participación de diferentes grupos comunitarios raramente es aplicado.

El Plan Estratégico Municipal (PEM), se basa en los principios de planificación estratégica utilizado por el sector privado, adaptado a la situación socioeconómica-cultural y al territorio de un municipio. El PEM esta concebido como un proceso o un ciclo que debe ser gerenciado y no como un producto trasladado a un documento. Lo importante es promover la creación de una estructura organizativa que se responsabilice de continuar con el proceso de planificación, ejecución, monitoreo, seguimiento, evaluación y retroalimentación.

PEM, parte del principio que planificación no debe significar manejos políticos con horizontes cortos e intereses personales o partidarios. La organización del PEM debe ser una organización apropiada por la sociedad civil y apoyada por la administración municipal, ya que eso garantiza que las propuestas de largo y mediano plazo sean válidas a pesar de los cambios de gobierno.

El PEM se formula en tres niveles:

· Un foro general municipal
· Un comité de planificación PEM
· Una gerencia ejecutiva.

El proyecto PRORENDA fue ejecutado en 7 municipios pequeños (30,000 a 70,000 habitantes), la experiencia de trabajo demostró grandes intereses, en todos los casos fue posible incluir a la sociedad civil. Sin embargo fue difícil de enfrentar el conformismo de la municipalidad.

Un tercer elemento importante dentro del PEM, es además de definir la misión, la visión y las estrategias, como en muchos planes; llegar al nivel más concreto como es: la planificación de proyectos estratégicos. El proceso actualmente se encuentra en esta fase, los proyectos estratégicos serán escogidos en asambleas generales municipales para ser concretizados. Para finalizar con el proceso se aplicará el cuadro lógico de la planificación por objetivos.

El PEM, se aplicará a municipios ubicados en una región que será beneficiada con un proyecto de Desarrollo Local Sostenible, que se iniciará en el año 2002; lo que garantiza que los proyectos planificados puedan ser financiados, un aspecto importante para involucrar tanto a la sociedad civil como a la administración municipal

CONCLUSIONES:

El proyecto en sus tres años de existencia, ha consolidado al Estado de Pernambuco como referencia de planificación participativa, movilización de la sociedad civil y apoyo a la gestión municipal.

Hay gran demanda dentro de FIDEM (de diferentes departamentos no ligados al Proyecto), Alcaldías Municipales y otras entidades interesadas en incluir en su trabajo instrumentos desarrollados, tales como:

· Diagnóstico rápido urbano participativo
· Métodos de moderación y visualización
· Planeación estratégica municipal y regional.

La GTZ como parte del proyecto, está concentrando sus esfuerzos en consolidar un cuerpo técnico dentro de las instituciones contraparte, que puedan continuar aplicando los instrumentos sin apoyo externo. Adicionalmente la GTZ esta capacitando consultores privados, para que presten servicios con instrumentos implementados con el Proyecto, principalmente para gobiernos municipales interesados.

Es importante observar, que dentro del programa PRORENDA fue posible utilizar muchas experiencias adaptadas de otros proyectos, que tienen duración de mas de 10 años (principalmente el proyecto PRORENDA de Río Grande del Sur), u otros concluidos como el proyecto de Minas Gerais.

Como auto crítica se debe mencionar, que a diario se atendieron dentro del Programa proyectos de dos o tres tipologías (rural, urbano y microempresa), con poca integración y complementariedad conceptual. El establecimiento de diferentes proyectos al inicio del programa en los años 90, que están en marcha, exige un esfuerzo mayor en los próximos meses para utilizar mejor las diversas experiencias; y potencializar el impacto de la cooperación alemana al promover el desarrollo local sostenible, como ha sido entendido hoy en día.