La ERCERP reúne resultados de estudios realizados durante años de investigación, refleja experiencias arduamente adquiridas y resume procesos de consulta que continúan profundizándose. Gran parte de esta estrategia - cuya apropiación trasciende al gobierno, en realidad es de nación -, al igual que sus componentes que la definen - legales, institucionales y administrativos - han venido evolucionando a través del tiempo. Este documento describe cómo tales componentes se han fortalecido. La riqueza de los elementos sobre los cuales se han logrado acuerdos y muchas de las decisiones - reformas y medidas estructurales, programas y proyectos priorizados - reflejan que se trata de un programa complejo. Parte de la complejidad surge del amplio proceso de consulta a que ha sido sometida esta estrategia en los dos últimos años, pero también, y con mayor peso, de una convicción: que prácticamente todos los problemas de pobreza están interrelacionados en una estrecha red de temas y que la mejor forma de abordarlos es de manera integrada.

La pobreza severa de Nicaragua se origina a partir de elementos estructurales, más una serie de erróneas políticas económicas de la década de los ochenta, agravada por el desgaste de una guerra civil. El resultado fue un proceso hiperinflacionario sin precedentes, una drástica reducción en las exportaciones, la producción, los ingresos y la riqueza nacional y - durante 1987-1990 - un virtual colapso económico. Para 1990, se tenía el mismo ingreso per cápita de los años sesenta; la infraestructura física estaba prácticamente destruida y el tejido social se había desgarrado. Nicaragua inició el lento y doloroso proceso de la reconstrucción.

Los primeros años de gobierno democrático en la década de los noventa se dedicaron a restaurar la paz, desarrollar una democracia representativa, reducir la hiperinflación y lograr la transición de una economía dirigida a una sustentada en el sector privado y en mercados abiertos. Se vendieron las empresas estatales; se redujo fuertemente el tamaño del gobierno - especialmente el ejército - y se liberó la mayor parte de los mercados que restringían la libre circulación de bienes y servicios. Estos esfuerzos fueron apoyados por flujos generosos de ayuda externa - tanto técnica como financiera, - provenientes de una amplia variedad de donantes multilaterales, bilaterales y de otra índole. Después de un estancamiento económico, en 1994 se reanudó el crecimiento real del PIB; desde entonces, el crecimiento se ha acelerado, a pesar de huracanes, terremotos y sequías. No obstante, la economía se encuentra a niveles que están muy por debajo de los que tenía a finales de los años setenta, lo que explica por qué Nicaragua continúa siendo el segundo país más pobre del hemisferio.

El colapso económico empobreció a muchos nicaragüenses. Para 1993, un poco más de la mitad de la población cayó por debajo de la línea de pobreza, e incluso después que se inició la recuperación económica, para 1998, casi el 48 por ciento de la población permanecía en la pobreza; el 17.3 por ciento en la extrema pobreza, con un consumo de calorías que estaba por debajo del mínimo exigido para mantener una vida saludable. Casi el 70 por ciento de los residentes rurales son pobres; el 29 por ciento son extremadamente pobres. La pobreza urbana también está generalizada, especialmente fuera de la ciudad capital de Managua, que se está recuperando rápidamente; más del 30 por ciento de los residentes urbanos son pobres, aunque menos del 8 por ciento son extremadamente pobres. Pero Nicaragua muestra evidencias de que el crecimiento de base amplia reduce la pobreza. Entre 1993 y 1998, las encuestas detalladas muestran que la pobreza rural se redujo significativamente gracias a la fuerte recuperación agrícola. Igualmente, los niveles de pobreza de Managua disminuyeron con la expansión de los servicios privados. No obstante, en algunas áreas - particularmente en la Costa Atlántica y en las ciudades más pequeñas - los niveles de pobreza empeoraron. Entre tanto, una nueva encuesta pronto a realizarse, podría mostrar una mayor reducción de los niveles de pobreza, ya que todos los nicaragüenses están convencidos que reducir la pobreza en la presente década sigue siendo el principal reto de Nicaragua.

¿Qué causa la pobreza en Nicaragua? Las encuestas realizadas en 1993 y 1998, han arrojado mucha luz sobre el problema. Una causa fundamental es el colapso económico de los años ochenta y la respuesta fundamental es la recuperación económica de base amplia. Otra causa del bajo ingreso y productividad de los pobres es su acceso limitado al empleo y a la infraestructura. Más de una quinta parte de los pobres continúan desempleados, lo que representa casi el doble del promedio nacional. El subempleo es incluso peor, ya que un tercio de los pobres están subempleados; una de cada dos mujeres pobres está subempleada. Además, los pobres tienen acceso limitado a la infraestructura y a los servicios públicos. Su acceso al agua segura, a la electricidad, al saneamiento e incluso a los caminos suele ser la mitad o menos de los niveles de acceso que disfrutan los que no son pobres. Al igual que muchos nicaragüenses, los pobres a la vez se enfrentan con una seria incertidumbre acerca de sus derechos de propiedad y tienen menos capacidad para defender estos derechos.

También existe una fuerte dimensión social en la pobreza de Nicaragua, en parte ocasionada por los servicios limitados de educación, salud y de otro tipo que se ofrecen a los pobres. Las tasas de fecundidad de las adolescentes del país se encuentran entre las más elevadas de América Latina; pero éstas son incluso mayores para las pobres, quienes tienen menos acceso a la planificación familiar y sufren riesgos reproductivos mucho mayores. A pesar de cierta mejoría, casi el 30 por ciento de los pobres son analfabetas; cuentan con un promedio de apenas un poco más de 3 años de escolaridad, lo que representa más del 50 por ciento por debajo del promedio nacional. A los extremadamente pobres les va peor, pues promedian un poco más de dos años de escolaridad. En ambos casos, esto es menos que el tiempo necesario para obtener una alfabetización básica, ya no se diga las destrezas requeridas para una economía que se moderniza. Los niños extremadamente pobres se enferman con mucha más frecuencia que los no pobres y tienen menos acceso a servicios médicos. Por otro lado, más del 30 por ciento de los niños pobres y el 40 por ciento de los niños extremadamente pobres están desnutridos.

Los pobres también son sumamente vulnerables. Con frecuencia, el país se ve afectado por desastres naturales: huracanes, terremotos, erupciones volcánicas, sequías, incendios e inundaciones. La concentración de las exportaciones en unos pocos productos agropecuarios hace al país vulnerable a impactos negativos en los términos de intercambio. Los pobres se ven más afectados por estos eventos. De hecho, las encuestas indican una impasible resignación de los pobres ante su pobreza, insuficiente apoyo del gobierno y la inevitabilidad de los desastres. Para ellos, la pobreza es un círculo vicioso del cual hay pocas probabilidades de escapar. En particular, son vulnerables los discapacitados, a quienes una economía débil no puede ofrecerles mucho apoyo; semejante situación los hace dependientes de sus familiares y de su comunidad. La violencia contra la mujer y otros miembros de la familia, también incrementa la vulnerabilidad de los pobres. Finalmente, los indígenas del país, especialmente a lo largo de la Costa Atlántica, se cuentan entre los ciudadanos más pobres de la nación. Los eventos políticos y económicos del pasado inmediato los ha dejado en la marginación. La magnitud de los recientes desastres y el grado de vulnerabilidad de los pobres indica que sólo el gobierno puede desarrollar las instituciones y programas necesarios para proveerles de mecanismos de protección social más fuertes.

El alivio de esta condición de empobrecimiento ha sido una preocupación de todos los nicaragüenses y de su gobierno, durante la pasada década. Comprensiblemente inmersa en los problemas de la transición hacia una economía de mercado y de una nación en guerra a una nación en paz, la administración Chamorro inició importantes reformas estructurales y la recuperación económica que ha beneficiado a algunos sectores pobres, así como la creación de instituciones para apoyar la reducción de la pobreza. Los fondos sociales y rurales de Nicaragua han sido bien manejados y han tenido capacidad de respuesta. Poco después de la toma de posesión de la actual administración, se inició un proceso de dos vías que ha permitido desarrollar una estrategia de reducción de la pobreza y fortalecerla considerablemente sobre la marcha. En primer lugar, ha habido una amplia consulta, dentro y fuera del gobierno, con los partidos políticos y con la sociedad civil - la comunidad empresarial, los líderes religiosos, los sindicatos, las ONGs, las organizaciones comunitarias - e igualmente con la comunidad donante, la cual ha brindado un fuerte apoyo a los esfuerzos de la nación. En segundo lugar, la decisión del gobierno de apoyar la recuperación económica, enfatizando las reformas económicas y la rehabilitación y expansión de la infraestructura económica, privilegiando el crecimiento basado en la agricultura y en la expansión de los servicios sociales claves, orientados hacia la población rural pobre. Aunque los desastres, tales como el huracán Mitch, han demorado este cambio, el gobierno continúa haciendo esfuerzos para lograr trasladar la prestación de servicios productivos actualmente bajo su responsabilidad - que bien pueden ser asumidos por un sector privado pujante - para concentrarse en la provisión de servicios y bienes públicos básicos, con lo cual se estaría reforzando la estrategia.

A medida que el proceso de consulta demostraba su valor, tanto la sociedad civil como el gobierno consideraron que éste se podría profundizar y formalizar. A principios de 1999, el Presidente de la República creó el CONPES, integrado por todos los sectores nicaragüenses interesados - empresarios, trabajadores, partidos políticos, ministerios, gobiernos regionales y ONGs - para asesorar al gobierno en una amplia gama de asuntos económicos y sociales. Durante 37 reuniones plenarias, y aproximadamente 200 reuniones de las diversas comisiones, los miembros del CONPES han dado recomendaciones sobre una amplia variedad de asuntos relacionados con la pobreza. En realidad, el CONPES se ha convertido en el principal vehículo para fortalecer la estrategia de reducción de la pobreza; esta estrategia refleja muchos de sus aportes y recomendaciones. Pero el proceso de consulta no se limitó al CONPES. Los ministerios de salud, de educación y del medio ambiente han celebrado una serie de reuniones y talleres con una amplia variedad de beneficiarios y expertos sectoriales. Estas consultas se han traducido en estrategias, planes y programas en salud, educación y medio ambiente que responden más a los pobres; muchos de ellos ya están en marcha. Una versión interina de este documento fue ampliamente divulgada. Un resumen del programa, al igual que síntesis por regiones, fueron discutidas no solamente en el seno del CONPES; también se logró, con el apoyo de éste, llevar la discusión a 9 departamentos del país - 8 de ellos contados entre los más pobres - y a 16 grupos focales, conformados por pobres urbanos y rurales. Se tiene programado continuar estas consultas con las municipalidades, al igual que establecer un sistema de monitoreo a fin de incorporar el resultado de estas consultas. Gracias a este rico proceso de consulta, el gobierno se siente seguro de que la ERCERP esbozada en este documento constituye una estrategia de nación, no sólo de gobierno, por lo que confía que será apoyada en los años venideros. Además, dos confederaciones de ONGs desarrollaron procesos complementarios de consulta, lo cual también contribuyó a dar insumos adicionales a la estrategia y a generar un sentimiento de apropiación.

Las consultas iniciales condujeron a tomar decisiones sobre los principios y pilares necesarios para orientar el desarrollo de la ERCERP y asegurar su exitosa implementación. Los principios guías acordados fueron: (a) una continua modernización del estado, para aumentar tanto su enfoque como eficiencia en la prestación de servicios a los pobres; (b) la promoción complementaria de una mayor equidad, aumentando el acceso de los pobres a los beneficios del crecimiento, con énfasis especial en las comunidades rurales, la mujer, los grupos indígenas y los residentes de la Costa Atlántica; (c) mayor transparencia a través de sistemas mejorados de administración pública, leyes y procedimientos, y rendición de cuentas, por medio de procesos participativos que incluyan comunidades seleccionadas, beneficiarios y dirigentes locales; (d) una participación más amplia de todos los miembros de la sociedad nicaragüense en la ERCERP. La estrategia se basa en cuatro pilares, así como en tres temas transversales que reflejan las metas globales de nuestra sociedad. Todos están interconectados y muchas de las medidas gubernamentales que se tomen respecto a un área, generarán sinergia en el resto. En el Capítulo V de este documento, se detallan los pilares y los temas; pero algunos de los objetivos y acciones más importantes se enumeran a continuación.

El primer pilar, crecimiento económico de base amplia y reforma estructural, exigirá una rápida tasa de crecimiento del PIB en los próximos cinco años en un ambiente de estabilidad de precios. Desafortunadamente, la situación adversa del país en términos de intercambio comercial, y un descenso de la ayuda externa conduce a una proyección real promedio de sólo el 4.2 por ciento (1.6 por ciento per cápita) para el 2001-2005, aunque posteriormente esta tasa debería acelerarse. Los servicios urbanos, la industria ligera y las zonas francas deberán crecer rápidamente en el futuro, promovidas por un sólido marco macroeconómico, un diálogo con la comunidad empresarial y un proceso democrático, al igual que por varias de las acciones de la ERCERP. La estrategia de la pobreza, sin embargo, hará énfasis en la expansión agrícola, una expansión que será dirigida directamente hacia la pobreza rural. Esto necesitará grandes esfuerzos para mejorar la productividad de los trabajadores rurales, así como generar empleo fuera de las fincas en pequeñas comunidades y áreas rurales. El crecimiento global será apoyado por una serie de medidas, que van desde políticas fiscales y monetarias prudentes y coherentes hasta la privatización de los servicios de electricidad, teléfono, agua y puertos; desde el fortalecimiento continuo del sistema financiero hasta un sistema reformado de pensiones; desde la escrituración y propiedad territorial más seguras a la modernización de los marcos regulatorios. Las medidas específicas para fomentar la expansión agrícola incluyen infraestructura rural (especialmente, caminos, agua y vivienda), programas para mejorar la tecnología agrícola de los pobres, fondos impulsados por la demanda para los agricultores pobres, la provisión de telefonía, electricidad y agua en las áreas rurales que no son atractivas para los proveedores privados, y una amplia gama de programas de comercialización y capacitación.

El segundo pilar, la inversión en el capital humano de los pobres, tiene nexos obvios con el primero. Conlleva una gran mejora en la cobertura, calidad e integración de los servicios de educación pública, salud, nutrición y población, principalmente en las áreas rurales. Las escuelas nuevas y rehabilitadas, las becas para los estudiantes pobres de primaria y vocacionales y los turnos dobles en algunas escuelas, no sólo deberían aumentar la cobertura educativa sino también reducir las tasas de deserción. Un plan de estudios más pertinente, concentrado en las destrezas productivas, personales y de estilo de vida que necesitan los residentes rurales, en combinación con maestros mejor capacitados, debería mejorar la productividad y la vida de los pobres. Una mayor cantidad de puestos y centros rurales de salud mejor dotados de personal, que se concentren en servicios integrados (salud reproductiva; obstetricia, atención prenatal y postnatal; vacunación de niños; nutrición) para las mujeres, niños y adolescentes pobres mejorará su salud. Igual efecto tendrán aquellas actividades comunales y las que involucren a los padres de familia, a fin de divulgar información sobre salud preventiva y nutricional, dirigidas a mejorar el comportamiento de los pobres, cuyos hábitos suelen colocarlos en situación de mayor riesgo de salud.

El tercer pilar, mejor protección a los grupos vulnerables - tanto los afectados por desastres naturales como los que tienen problemas físicos o familiares - requerirá de una aumento, en el corto plazo, de la capacidad de los pobres para acceder a los servicios públicos en expansión, especialmente para las mujeres, jefas de hogar del sector urbano y rural, quienes tienen una carga de trabajo y son las que garantizan con sus bajos ingresos el bienestar de su hogar. Los programas innovadores vinculan directamente incentivos financieros a una mejor y más intensiva educación y prácticas sanitarias conducidas por los pobres, partiendo de los sentimientos de solidaridad local y del capital social de los padres y de los líderes comunales. Una estrategia sostenida exigirá fortalecer las instituciones públicas pertinentes y llegar a comprender mejor las vulnerabilidades de los pobres. Esto permitirá enfocar y consolidar mejor los muchos programas y proyectos que ahora están en marcha o en etapa de propuesta. Finalmente, se hará una transferencia de ciertas responsabilidades a las organizaciones de la sociedad civil y a los gobiernos locales, que es donde hay mayor respuesta y donde mejor se conoce a los pobres vulnerables y los nexos sociales que éstos tienen con los demás.

El último pilar, gobernabilidad y desarrollo institucional, inicialmente requerirá una nueva legislación: para mejorar el acceso a la información del gobierno, para extender las prácticas modernas de compras gubernamentales a todo el sector público, para estandarizar la administración pública nacional y local, para modernizar el Código Penal, los procedimientos judiciales y la Contraloría General de la República (CGR), para modernizar también muchos sectores productivos y establecer registros de tierras. Al mismo tiempo, los grandes esfuerzos para capacitar a jueces, reguladores y otros funcionarios públicos deben complementarse con la reestructuración de procedimientos - incluso instituciones - obsoletos. El resultado final no sólo será un gobierno más transparente y confiable, sino uno que pueda utilizar las herramientas de la tecnología moderna más eficazmente para ayudar a los pobres de Nicaragua.

También se cubrirán tres temas transversales: la vulnerabilidad ambiental de la nación, una mayor equidad social y la necesidad de descentralizar la toma de decisiones y la provisión de servicios. Las políticas y programas necesarios para reducir la vulnerabilidad ecológica del país se han integrado en un plan quinquenal, el Plan Ambiental de Nicaragua (PANic), que fue publicado y oficializado por la presidencia en febrero del 2000. El Plan establece principios claros de protección del medio ambiente, así como prioridades y acciones. Su ejecución incluirá nuevas leyes, instituciones perfeccionadas, más coordinación y prácticas mucho mejores. La equidad social se abordará facilitando a la mujer igual acceso a las áreas políticas, económicas, culturales y sociales, reduciendo la violencia que sufren tantas mujeres, la niñez y la adolescencia, y garantizando derechos y oportunidades de los grupos indígenas. Finalmente, la descentralización de los sistemas de educación y salud, para que respondan más a los pobres, vendrá acompañada de una continua expansión en las responsabilidades de los gobiernos y comunidades locales. Para que este último esfuerzo tenga éxito, se necesitarán nuevos sistemas fiscales, esquemas estandarizados de seguimiento y una capacitación amplia para fortalecer la administración municipal. Desde luego, se hará un énfasis especial en la región de la Costa Atlántica, donde un alto porcentaje de la población es extremadamente pobre.

Una parte importante de la formulación de la estrategia ha sido medir el avance de la ERCERP, evaluar su impacto y ajustar los programas y proyectos para que se ocupen mejor de los problemas de la pobreza. El Capítulo IV enumera 10 objetivos específicos de pobreza que la nación alcanzará para el 2005; prácticamente todos ellos están directamente vinculados a la reducción de la cantidad de pobres y a una mejora en su educación y salud - especialmente reduciendo sus elevadas tasas de mortalidad, - así como su acceso a los servicios públicos conexos. La mayor parte se enfoca en mujeres y niños. Estos objetivos son medibles a través de indicadores directos e intermedios. El CONPES y el gobierno han desarrollado un programa para dar seguimiento a los resultados directamente con los pobres en un número creciente de municipalidades donde la implementación será iniciada con proyecto pilotos, los cuales cuentan con el apoyo del BID. Asimismo, con el apoyo del BID y del BM se está realizando una importante actividad cuyo objetivo es revisar los mecanismos de focalización y alcance de los programas en ejecución. La implementación de la estrategia incluye la descentralización en la formulación de proyectos de inversión mediante una mayor participación de las autoridades municipales y de la sociedad civil, lo cual es consistente con las demandas planteadas durante el proceso de consulta local y con las recomendaciones del CONPES.

La ERCERP no consiste sólo en una serie de medidas y reformas del gobierno, sino que incluye mejoras en la asignación y expansión de los recursos fiscales dirigidos hacia los pobres. Los programas y proyectos vinculados con la ERCERP ascenderán a un total de cerca de US$1.1 mil millones en gastos de capital, durante 2001-2005. Este programa, apoyado por la cooperación internacional, financiará gran parte de los servicios públicos ampliados y mejorados para los pobres, fomentará la inversión privada en vastas áreas - mayormente rurales - de la economía y apoyará la creación, descentralización y modernización de instituciones necesarias para lograr reducir la pobreza. Cuando se estiman todos los gastos del gobierno relacionados con la pobreza, su impacto es aún mayor. Aumentan, de cerca de la mitad de los gastos del gobierno en 2000 (excluyendo el servicio de la deuda), hasta el 62 por ciento en 2005, o sea, a un nivel cerca de un 15.1 por ciento del PIB.

Sin embargo, este programa no se podría financiar si no fuera por el alivio esperado de la iniciativa HIPC, de cerca de US$100 millones al año, después del 2001. El gobierno podrá transformar el Fondo Social Suplementario (FSS), originalmente designado como "puente" hasta que llegara el alivio de la HIPC para financiar proyectos innovadores, en un fondo virtual de la HIPC que dará seguimiento y reportará acerca del progreso de los programas prioritarios de la ERCERP. El FSS ya tiene sistemas sofisticados de información gerencial y procesos bien desarrollados para supervisar y evaluar los programas que operan bajo este esquema. El FSS revisado incluye, dentro de su Consejo Coordinador, a representantes del CONPES y de los donantes, a quienes informará periódicamente sobre su desempeño. ____________________________
Resumen Ejecutivo tomado del documento "Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de Pobreza", Gobierno de Nicaragua, Julio 2001. Para obtener mayor información, referirse a Secretaría Técnica de la Presidencia (SETEC), Webhttp://www.setec.gob.ni