Delimitación Conceptual

Acotando el terreno
El problema que abordaremos en esta ponencia puede definirse como el conjunto de situaciones de violencia y delincuencia común que afectan de manera más generalizada y cotidiana la seguridad de la mayor parte de la población.

Para las instituciones policiales, la distinción entre delincuencia y violencia social es relevante y hasta urgente, puesto que delimita ámbitos de responsabilidad. Para el ciudadano, sin embargo, ambas modalidades forman una especie de "continuum" entreverado e indisoluble. Por tanto, ambas deben considerarse juntas por su impacto social y por sus efectos prácticos en la calidad de la vida de la gente. Esta es la primera precisión conceptual.

Dicho esto, se hace necesaria una segunda precisión conceptual. En los parámetros del pasado, la categoría general de "delitos comunes" se contraponía a la de "delitos políticos". Este era un contexto socio-político en el que una buena parte de la violencia (incluidos homicidios y secuestros) era violencia represiva de organismos militares y paramilitares del Estado, y otra buena parte era violencia de protesta, contestataria o revolucionaria de grupos opositores o insurgentes.

En los parámetros del presente, la categoría general de violencia y delincuencia común debe diferenciarse más bien del "crimen organizado". Esta es una distinción importante para efectos de análisis y, sobre todo, para efectos de formulación de estrategias y políticas públicas.

Por el momento, baste con indicar de antemano -porque no es algo evidente- que las estrategias contra el crimen organizado deben ser eminentemente institucionales y deben asumirse, formularse e implementarse en los ámbitos formales del Estado, mediante cuerpos de operadores o agentes especializados (policías, organismos de inteligencia, fiscales y jueces), mientras que las estrategias contra la violencia y la delincuencia común tienen que ser eminentemente sociales, aunque deban apoyarse, por muchas razones, en los diferentes recursos de intervención de las instancias estatales.

Un ejemplo de este enfoque, muy repetido por cierto en vecindarios de capa media baja de nuestras ciudades: si hay una cantina -legal o ilegal- con borrachos consuetudinarios que producen desórdenes y amenazan habitualmente la seguridad de los vecinos en horas de la noche, la solución no es poner vigilancia policial, porque de conformidad con esa lógica necesitaríamos incontables decenas de miles de policías; la solución es organización y acción de la comunidad para que la Alcaldía cancele el establecimiento.

Problema y Sensación de Inseguridad
Tal como lo experimentan en su vida cotidiana las personas que viven o trabajan en las ciudades, el problema de inseguridad es una amalgama de hechos cotidianos de desorden, vacíos de autoridad, deterioro y abandono de espacios públicos, falta de normas de convivencia social, temores por situaciones amenazantes de índole diversa y delincuencia o criminalidad más seria.

El ciudadano común ve grupos bebiendo cerveza en la esquina de la acera de enfrente; se detiene en una gasolinera y ahí también hay gente bebiendo; camina de la parada de autobús a su casa por callejones oscuros; deja su carro estacionado y le roban el aparato de sonido; el acceso a su colonia está bloqueado porque algún vecino ha estacionado el camión o el microbús de línea con el que trabaja; la vía pública está obstruida porque otro vecino ha instalado en plena calle su taller de reparación de vehículos; los mecánicos de este taller hacen la siesta descamisados en el único parque del vecindario; a dos cuadras de su casa funciona un prostibulo o algún expendio ilegal de aguardiente; las calles del vecindario son territorio en disputa de las pandillas juveniles; los "dealers" de la droga hacen abiertamente su negocio en la puerta del colegio de sus hijos, etc, etc.

Esta es la realidad cotidiana en los barrios pobres y en los barrios de clase media de las ciudades y de los suburbios. Los ciudadanos enfrentan todos los días una miríada de situaciones amenazantes para su seguridad. La sensación subjetiva de inseguridad de la gente es en sí misma un grave problema social y un considerable factor de deterioro de la calidad de la vida, pero, adicionalmente, el hecho de que las calles y los espacios públicos estén tomados por borrachos, ladrones, drogadictos o personas que exhiben el más total irrespeto a los derechos de los demás se convierte en caldo de cultivo y en situación propicia para la violencia y delincuencia.

Habiendo constatado esta experiencia, tuvimos oportunidad de leer un libro realmente inspirador, que proponía con extraordinaria lucidez esta misma apreciación acerca de la inseguridad en las ciudades. Su titulo: "Fixing Broken Windows: Restoring Order and Reducing Crime in our Communities" (Kelling - Coles, 1997). Después pudimos constatar cómo los Alcaldes y los Jefes Policiales de importantes ciudades de los Estados Unidos, tales como Boston, Nueva York, Indianápolis y Chicago habían logrado impresionantes éxitos en el combate de la delincuencia al asumir en sus estrategias el concepto básico de la atención a los pequeños problemas de los vecindarios y la restauración del orden en los espacios públicos.

Esta es la verdad: los delitos más graves no afectan a la mayoría de ciudadanos. En El Salvador tenemos, por ejemplo, un altísimo índice de secuestros: 100 ó 120 por año. Esto equivale al 0.002% de la población en términos de víctimas. Lo mismo ocurre con el robo de vehículos o con el homicidio delincuencial. No lo decimos para restar gravedad a estos crímenes, sino para tomar conciencia de que la situación de inseguridad del ciudadano común pasa por coordenadas relativamente ajenas al problema del crimen organizado.

Visto de esta manera, el problema no comienza ni se define fundamental o exclusivamente por los crímenes más graves. Si se entiende o se pretende enfrentar en este último sentido, ello conducirá a malas políticas públicas, pensamiento y prácticas legales estrechas, distorsión de prioridades y malos enfoques de justicia penal.

Esta precisión es importante para comenzar a centrar las estrategias de seguridad en la restauración del orden público y en la recuperación de las calles y los espacios públicos, tanto a nivel de los vecindarios, barrios y colonias, como en el plano de los centros, espacios o vías más concurridos o utilizados por la población en general.

Tipología de la prevención
Desde el título de esta ponencia, y a partir de las precisiones conceptuales anteriores, resulta evidente que hablaremos reiteradamente de un enfoque de prevención como piedra angular de las políticas públicas destinadas a la reducción de la violencia y la delincuencia. Conviene, entonces, hacer nuestra tercera precisión conceptual, relativa a la tipología clásica de los modelos preventivos.

De partida asumimos la definición básica que aporta Raymond Gassin (1990). En su artículo: "La notion de prèvention de la criminalitè", Gassin planteó que "desde un punto de vista científico, puede decirse que se entiende por prevención el conjunto de medidas de política criminal -con exclusión de las medidas de intervención penal- que tienen por finalidad exclusiva o al menos parcial limitar la posibilidad de aparición de actividades criminales, haciéndolas imposibles, más difíciles o menos probables" (Gassin, 1990, 713).

Tesis General
Una sociedad organizada para la violencia: en sus costumbres, en su cultura, en su estructura económica, en sus prácticas cotidianas, en el abandono de sus espacios públicos, en su definición de responsabilidades y roles sociales, en sus valores, en el espejo de sus medios de comunicación social, en el ejemplo de sus líderes o en el comportamiento de sus autoridades, no puede luego esperar que un cuerpo de profesionales (policías, fiscales y jueces) enfrenten y resuelvan el problema.

En consecuencia, aparte de todas las reformas que se hagan a las leyes y a las instituciones para hacer eficiente y confiable el sistema de justicia penal, es imperativo un cambio de dirección hacia una mayor atención de los factores socio-culturales en la formulación de las políticas y estrategias de seguridad ciudadana.

El Salvador: Factores Negativos de Carácter Social
No cabe duda que hay factores estructurales, especialmente económicos, como la cantidad, calidad y remuneración de los empleos disponibles; factores institucionales, como la credibilidad y efectividad de la Fiscalía, la Policía o el sistema judicial; factores jurídicos, como la idoneidad, efectividad o dureza de las leyes penales; y factores políticos, como la falta de coherencia en la intervención del Estado, los vicios del sistema de partidos políticos o la falta de voluntad de las autoridades, que seguramente tienen incidencia en la situación general de violencia y delincuencia de un país en un momento determinado.

Pero hay otros factores, a los que prestamos menos atención en países como El Salvador, que son formalmente sociales o culturales, aún cuando tengan elementos, aristas, implicaciones o expresiones económicas, jurídicas, políticas o institucionales. La modificación de estos factores es indispensable para "cruzar la esquina" en la ruta del combate a la delincuencia. Entre los más importantes podemos mencionar los siguientes:

Proliferación de armas
El homicidio es la más fatal e irreparable forma de violencia. En El Salvador como en otros países, tanto si se trata de violencia social o de violencia delincuencial, la mayor parte de muertes violentas son causadas por armas de fuego. Según datos de la Policía Nacional Civil, más del 70% de homicidios a nivel nacional fueron provocados por armas de fuego en el primer cuatrimestre del 2000.

En El Salvador hay por lo menos unas 500,000 armas de fuego. La mitad de estas armas son totalmente ilegales. De la otra mitad, al menos la cuarta parte de los registros están ya vencidos y la Policía no tiene capacidad operativa para confiscar las armas que ya no tienen o nunca tuvieron legalidad. Pero lo más importante no es la ilegalidad o el control. El hecho más significativo es que una de cada cinco personas entre 15 y 60 años tiene un arma de fuego. Esta cifra, combinada con factores agravados de riesgo, es explosiva.

Un país como El Salvador, saliendo de una guerra civil generalizada de larga duración, con su historia de violencia, con un desarrollo tan incipiente de sus instituciones policiales y judiciales, con muy altos índices de pobreza y marginalidad, con el nivel cultural tan bajo de su población, no debiera jugar con fuego. Los argumentos que tal vez son válidos para sustentar el derecho de tenencia y portación de armas en países desarrollados, no valen de igual manera en nuestro medio.

El uso generalizado de armas de fuego es, ante todo, un problema de cultura, o de falta de cultura; como quiera verse. También es un problema de psicología social y de inteligencia práctica, socialmente configurada en el caso de los pueblos. Sólo en su dimensión más superficial es un problema de leyes o de instituciones encargadas de hacer cumplir las leyes.

El Salvador debiera postular como objetivo nacional una sociedad desarmada, y sólo en el horizonte de esa aspiración humanista tendría algún sentido pensar en excepciones, gradualidades y regulaciones. Pero ahora impera la lógica contraria: se parte del derecho de todos a la tenencia y portación de armas de fuego, y a partir de esta premisa se establecen las excepciones y las regulaciones.

Es ilógico pensar que la sociedad se puede permitir ese grado de tolerancia con la proliferación de armas de fuego y luego esperar que la policía enfrente con éxito la criminalidad y reduzca la cantidad de muertes violentas. Ninguna policía en el mundo puede tener eficacia ante un desatino social de semejante envergadura.

Usos y costumbres comerciales y sociales relativas al consumo de drogas y alcohol
Algo similar ocurre con el problema del consumo de drogas y alcohol. El tráfico de drogas es responsable de una gran parte de la delincuencia asociada al "crimen organizado", pero también se ha convertido en factor determinante de una gran cantidad de hechos de delincuencia común.

En el pasado, la droga sólo pasaba por El Salvador. El consumo de drogas fuertes era un fenómeno focalizado en pequeños reductos de las élites. En estratos de bajos ingresos casi solo se consumía marihuana y, en términos generales, la drogadicción era culturalmente ajena a los sectores populares.

En los últimos años dos factores han cambiado drásticamente la situación: los flujos y reflujos migratorios hacia y desde los Estados Unidos y el pago en especie que los narcotraficantes hacen a los salvadoreños por servicios de tráfico. Este último elemento se ha traducido en la creación de un gran mercado interno en el que miles de jóvenes roban varias veces todos los dìas para financiarse su consumo cotidiano de "crack".

De la misma manera, los usos comerciales y sociales del consumo de alcohol inciden en gran medida en la situación general de violencia y delincuencia, así como en el clima general de inseguridad y amenaza que percibe la mayor parte de la población.

Mientras nuestras ciudades tengan abiertos toda la noche los establecimientos en los que se venden y consumen bebidas embriagantes, no debería sorprendernos que luego se produzca una gran cantidad de accidentes de tránsito y de hechos de violencia con altísimos saldos de víctimas mortales.

En este ámbito se aplica sin duda la tesis general de nuestro ensayo: si la convivencia social está diseñada para producir muerte y violencia, no se puede luego esperar que los policías y otros agentes especializados del sistema de justicia penal resuelvan el problema.

Papel de los Medios de Comunicación Social
La manera como los medios informativos cubren todos los días, a toda hora, los hechos de violencia y delincuencia configura con mucha fuerza la sensación -subjetiva, por definición- de inseguridad que expresa la población.

Esta no es la única forma de incidencia de los medios. También retroalimentan, refuerzan e inducen -de manera más sutil, pero no menos real ni menos grave- las conductas violentas en la sociedad. Los medios de comunicación social -particularmente los medios informativos- son expresiones de la cultura de los pueblos, pero también son espejo -el único posible- de la conducta y del estado de ánimo de los pueblos. Más aún, tienden a configurarse como una especie de autoridad social que le dice a la gente todos los días lo que ocurre (plano factual); lo que es importante y lo que no lo es; lo que es bueno y lo que es malo (plano valorativo).

Para la mayoría de la gente, lo que no está en los noticieros de televisión o en los periódicos, simplemente no ha ocurrido. El corolario es que, en su percepción sólo ha ocurrido lo que presentan los medios. Si estos dedican una gran parte de su espacio a los hechos de violencia, la gente tenderá a pensar que lo que más ocurre en el país son, precisamente, hechos de violencia o delincuencia. El morbo con que se presentan las noticias es sólo un agravante. Lo que realmente importa es la construcción social de la auto imagen.

Los pueblos son como los niños. Si se les dice todos los días que son malos, haraganes, irresponsables, estúpidos o fracasados, así tenderán a comportarse, porque esa es la única imagen que tienen de sí mismos. El mismo mecanismo psico-social se produce a nivel de los grupos y de los pueblos. Los actos demenciales de unos cuantos cientos de delincuentes se transforman todos los días en auto imagen y en conductas objetivas correspondientes- de amplios segmentos sociales y de la nación en su conjunto.

3.4. Sistema de Educación Pública
Según investigaciones de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), ocho de cada diez jóvenes que pertenecen a "maras" (gangs) en El Salvador, abandonaron la escuela antes de terminar octavo grado. La correlación estadística no indica necesariamente causalidad; menos aún causalidad unívoca. No todos los que abandonan la escuela se convierten en delincuentes, ni todos los que permanecen están por ello al margen de hechos de violencia, pero es evidente que la escuela -pública y privada por igual- tiende a expulsar a los jóvenes en riesgo, o a los que ya manifiestan conductas pre-delictivas o delictivas, reforzando con ello su situación de riesgo.

3.5. Factores más directos de riesgo o falta de protección
En este apartado nos referimos a graves distorsiones y carencias en los espacios vecinales o comunitarios inmediatos en los que transcurre la vida cotidiana de la mayor parte de habitantes de las ciudades.

Los cinturones de miseria de las grandes ciudades de casi todos los países subdesarrollados expresan en grado superlativo tales carencias. Esto lo sabemos de sobra, pero la diferencia en un país como El Salvador es que también los barrios urbanos de capas medias bajas exhiben graves problemas de desempleo, hacinamiento, ausencia de los servicios públicos más elementales, falta de espacios para la recreación y el deporte, suciedad y deterioro extremo de los espacios públicos, mala calidad de las escuelas y otras graves deficiencias materiales del espacio vital.

A este catálogo de carencias debe añadirse el repertorio completo de distorsiones de la convivencia social que se derivan de profundos vacíos de autoridad en todos los planos de la vida social, incluyendo la inexistencia, pasividad o deformación de los liderazgos vecinales.

El abandono, la falta de oportunidades y los vacíos de autoridad configuran un cuadro sociológico en el que falta el más fundamental sentido de pertenencia o integración a la sociedad. Esta profunda distorsión de carácter psico-social configura a la vez una subcultura de rechazo a los valores y a cualquier forma de institucionalidad o legalidad proveniente de la cultura dominante. De ahí al imperio de la ley de la selva no hay más que un paso.

Quienes más resienten el abandono y la falta de sentido de pertenencia son los jóvenes. Ellos, en un porcentaje altísimo, además de ser abandonados por la sociedad y por las autoridades públicas, están sufriendo -el gerundio es importante- un abandono aún más traumático: el de sus propios padres; y una falta de integración aún más traumática: la integración a una familia. También son ellos quienes con más angustia sufren la falta de perspectiva de obtener un empleo digno. Esta última carencia es una verdadera carga de dinamita para su autoestima y genera, comprensiblemente, agresivas y violentas reacciones de resentimiento y de irrespeto a la sociedad que tanto los irrespeta.

Que esta es la verdadera raíz de la violencia y la delincuencia -al menos del grupo demográfico que más delinque- lo demuestra la facilidad con la que muchos de estos mismos jóvenes se vuelven positivos, disciplinados y respetuosos cuando se les tiende una mano y se les sitúa en un horizonte de oportunidades.

Incipiente Construcción Social del Ámbito Municipal
De cara a este planteamiento de factores de riesgo, cobra relevancia una de las más importantes debilidades históricas y estructurales de la organización social y del ejercicio del poder en El Salvador. Esta es la ausencia conceptual y práctica del ámbito municipal en la conciencia y en la vida de los ciudadanos.

La mayor parte de problemas a los que hemos hecho referencia en el apartado anterior sólo puede resolverse o aliviarse en el ámbito de la ciudad. El país será siempre demasiado grande, aunque sea pequeño. El gobierno central será siempre insensible e inaccesible para el ciudadano, aunque trate de no serlo.

En países desarrollados, el municipio, la ciudad, el condado o el distrito es el ámbito real de convivencia cotidiana, y es también el ámbito práctico de participación ciudadana. En consecuencia, el gobierno de la ciudad o los distritos administrativos descentralizados asumen responsabilidad por la identificación y la solución de una gran cantidad de problemas de la vida cotidiana de los ciudadanos. El empleo, la educación, la actividad cultural, el deporte, la seguridad pública y la infraestructura y prestación privada o pùblica de servicios sociales son asuntos que se plantean y se resuelven en las ciudades.

El Salvador sólo tiene instituciones nacionales: un Instituto Nacional de los Deportes (INDES) para todo el país, un Consejo Nacional para la Cultura y el Arte (CONCULTURA), un Instituto Salvadoreño de Turismo (ISTU), un Instituto Salvadoreño para la Formación Profesional (INSAFORP), una Policía Nacional Civil (PNC), un Instituto Salvadoreño de Protección al Menor (ISPM), y así sucesivamente.

En este cuadro, los gobiernos municipales se desentienden de los problemas y ni siquiera se proponen tener políticas, planes e instituciones municipales para enfrentar los problemas sociales. Generalmente argumentan falta de recursos económicos, pero la verdad es que el problema es mucho más profundo porque a nuestro país le falta todavía emprender la construcción conceptual, institucional, jurídica, política y social del ámbito municipal.

En una reciente visita a Madrid, pudimos conocer en detalle los programas, los esquemas organizativos y la red institucional generada por el Ayuntamiento de la Ciudad en su estrategia de prestación de servicios sociales descentralizados. El Instituto Municipal de los Deportes maneja más de 60 complejos deportivos comunitarios de primer nivel, el Instituto Municipal para el Empleo maneja decenas de centros y sofisticadas bases de datos, el Ayuntamiento maneja también, con una creatividad sobresaliente, más de 40 centros culturales y varios programas municipales de lucha contra las drogas.

En El Salvador, como ya hemos dicho, no existe siquiera una noción, realmente afianzada en la cultura política y en la organización social, de que la calidad de la vida de los ciudadanos se juega en una medida muy importante en el ámbito municipal. Esta deficiencia tiene muchas implicaciones. Una de ellas, sin lugar a dudas, es la imposibilidad de impulsar estrategias efectivas para la prevención de la violencia.

El Salvador: Factores positivos de prevención: la experiencia del Consejo
El Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP) de El Salvador es una institución un tanto "sui generis". Creado por el Presidente de la República por vía de decreto ejecutivo, tiene la doble calidad de ser organismo del gobierno e instancia de participación ciudadana en la formulación de políticas públicas. También tiene doble mandato: asesora al Presidente en temas específicos e impulsa con responsabilidad ejecutiva un "Programa de Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia".

El programa asume el municipio como unidad territorial de ejecución y está focalizado en ciudades densamente pobladas, con altos niveles de violencia; particularmente con altos niveles de delincuencia y violencia juvenil. En su primera etapa se está desplegando sólo en 10 de los 262 municipios del país, pero en ellos viven unas dos millones de personas; aproximadamente el 35% de los habitantes del país. En los próximos tres años puede extenderse a los 25 municipios urbanos que aglutinan a más de la mitad de la población salvadoreña.

El programa del Consejo no es, por supuesto, el único esfuerzo en el área de prevención de la violencia. En El Salvador existen varias decenas de instituciones públicas y privadas que se dedican de una u otra manera, directa o indirectamente, a incidir en los factores sociales que hemos identificado como más determinantes en la etiología de la criminalidad. Algunas de estas instituciones trabajan con propósitos explícitos de prevención de la violencia; otras no, pero igual inciden y contribuyen en esta dirección.

Precisamente ante la constatación de tanta cantidad y diversidad de instituciones y programas, muchas de ellas relativamente eficientes en su radio de acción, nos hicimos la pregunta por el escaso impacto que se estaba produciendo, y llegamos a la conclusión de que en buena medida la explicación estaba en la falta de sostenibilidad y en el carácter fragmentario y disperso de casi todas las iniciativas.

Focalización
De cara a esta conclusión, la primera decisión consistió en recortar el territorio y la población. La masividad y el tipo de violencia que aspiramos a reducir o evitar con la prevención es un fenómeno predominantemente urbano. Por muchas razones económicas y sociológicas es en las ciudades donde se concentran los problemas más graves y de más difícil tratamiento. En áreas rurales también hay violencia y delincuencia, pero en mucha menor escala y con modalidades más susceptibles de modificarse a partir de estrategias de control.

Partiendo de este criterio, cerramos el "zoom" hasta enfocar las ciudades con mayor densidad de población, mayores índices de delincuencia y mejores posibilidades de encontrar instituciones públicas y privadas de soporte a la estrategia preventiva. Los municipios del área metropolitana del Gran San Salvador, algunas cabeceras departamentales y otras -pocas- ciudades del interior del país requerían con mayor urgencia los programas especiales que podíamos impulsar y ofrecían perspectivas de soportes locales imprescindibles para la eficacia y la sostenibilidad de los mismos.

En El Salvador tenemos un dicho: "el que mucho abarca, poco aprieta". Teníamos que superar la dispersión. La selección de ciudades era una decisión relativamente fácil. En cierto sentido era obvia. No había donde perderse. La concentración de la riqueza y del poder traía consigo la concentración de la violencia y delincuencia. Así de simple. Pero la selección de las ciudades no bastaba para evitar la dispersión. Fue necesario otro ejercicio más complicado y más participativo; menos lógico y más empírico, orientado a la zonificación y a la priorización de los sectores más problemáticos de las ciudades.

En este esfuerzo involucramos en pleno a los Concejos Municipales, a los maestros de las escuelas públicas, a los líderes comunales y a otros actores locales. Sus apreciaciones fueron cruzadas con resultados de encuestas de victimización y con la información socio-demográfica y policial disponible. De este ejercicio se obtuvo un punto de partida razonable para el establecimiento de zonas y prioridades.

De esta manera -y con ánimo de asumir los retos más difíciles- fuimos a parar a los barrios malditos del corazón y de la periferia de muchas de las ciudades más abatidas por la violencia y la delincuencia. Mencionamos los nombres de algunos de estos barrios porque tal vez se conviertan en pocos años en casos de estudio de estrategias preventivas integrales que han tenido resultados exitosos: Colonias 22 de Abril y El Pepeto en Soyapango, Las Iberias en San Salvador, colonia Sensunapán en Sonsonate, El Lirio y San Jacinto en Quezaltepeque.

Para dar una idea de las características de estos barrios, podemos tomar como ejemplo la Colonia 22 de Abril. La zona donde está asentada era un botadero de basura de San Salvador y sus alrededores. El primer asentamiento poblacional se conformó por la instalación de campamentos "provisionales" durante la emergencia del terremoto de 1965. En este antiguo asentamiento hay actualmente unas 1300 viviendas, pero el núcleo se ensanchó y lo que ahora se conoce como Colonia 22 de Abril es un gran tugurio con más de quince mil personas y 16 comunidades que para efectos de administración municipal conforman la zona 14 de Soyapango.

La colonia tiene segmentos típicos de "villa miseria". Una canaleta abierta y pestilente de aguas servidas, de más de un cuarto de kilómetro atraviesa las viviendas. Mucha gente no tiene servicio de agua potable. Las pandillas -varias- que operan en la zona ocupan habitualmente armas de fuego y granadas caseras en sus enfrentamientos. La Policía no podía entrar a la zona, a menos que organizara operativos con un número no menor de 10 agentes. En la colonia -ni falta hace decirlo- hay mucha gente decente, pero está infectada de sicarios, ladrones profesionales, drogadictos y malhechores que operan dentro y fuera de sus linderos.

Este es un ejemplo dramático de la escoria humana en la que las distorsiones, desigualdades y desatenciones de nuestro sistema de vida convierten a cientos de miles de personas. Y es, por la misma razón, el mejor desafío para una estrategia preventiva integral. Ya lo dijimos: buscamos las ciudades más violentas y, dentro de ellas, los sectores más violentos y de más difícil tratamiento.

Columna Vertebral de la Estrategia: Los Componentes del Programa

Organización y Liderazgo Vecinal
Esta es la piedra de toque del programa del Consejo. La opción del municipio como unidad territorial ha sido un acierto en términos de eficacia y sostenibilidad. La opción por los distritos y los barrios refuerza ambos atributos. De hecho, muchos programas fallan porque trabajan con individuos o grupos desatendiendo las condiciones reales de las comunidades en que viven. Trabajan, por ejemplo, con jóvenes en las escuelas o con jóvenes que cumplen condenas cortas en centros de internamiento, pero soslayan el problema de la vuelta al vecindario, en donde suelen deshacerse todas las cosas buenas que se hacen en los programas preventivos.

Otros programas fallan por vicios de paternalismo. Se reducen a obras que realiza el gobierno, la alcaldía o las organizaciones no gubernamentales, sin la activa participación y -sobre todo- sin el debido proceso de construcción de compromisos de las comunidades.

El programa del Consejo tiene tres preceptos organizacionales básicos: por una parte fomenta la formación o la revitalización, remozamiento, saneamiento y legitimación de los liderazgos vecinales. Por otra parte, convoca desde las primeras fases del trabajo a todo el vecindario, sin asumir de antemano que los liderazgos existentes son representativos, reconocidos, sanos y eficaces. Por otra parte explora e induce la conciencia colectiva acerca de la posibilidad de hacer un vecindario o un barrio más seguro desde la organización social de la comunidad, sin esperar pasivamente a que las autoridades resuelvan los problemas de convivencia y de seguridad.

Para estos propósitos organizativos, un pequeño equipo de promotores sociales -casi todos ellos lugareños- trabajan predominantemente en horas de la noche y en fines de semana porque sólo en estos horarios se puede encontrar a la gente en sus lugares de vivienda.

Frecuentemente encontramos directivas comunales derrotadas, cansadas, paralizadas, negativas, escépticas, excluyentes o viciadas por intereses mezquinos de carácter partidario que se remontan a sus lejanos y distorsionados orígenes organizativos.

Cuando entramos por primera vez a la Colonia Málaga -empobrecido vecindario de capa media en la ciudad de San Salvador- nos chocó de inmediato el descuido y el abandono de las pequeñas zonas verdes, la suciedad de las aceras y la triste palidez de unos edificios multifamiliares que habían conocido mejores días pero que no se habían pintado ni una sola vez en cuarenta años, desde su inauguración.

Nuestra primera palabra en la Asamblea de Vecinos, en la casa comunal, fue una pregunta: ¿porqué está tan sucio el vecindario? La respuesta fue: "es que no nos vienen a barrer de la Alcaldía". Nuestra réplica: ¿porqué no barren ustedes; son inválidos acaso? A partir de este pequeño intercambio comenzó la discusión. Le hicimos ver a la gente que debían estimar y cuidar lo que tenían; que sus apartamentos eran más espaciosos que los apartamentos de gente bien acomodada en ciudades como París o Nueva York; que tenían zonas verdes de las que no disponían cientos de comunidades similares en San Salvador y en otras ciudades del país; que era imperdonable el abandono del vecindario y que el continuo deterioro tendría implicaciones graves para el bienestar y la seguridad de todas las familias.

También les dijimos que si no se organizaban y se decidían a responsabilizarse por la calidad de sus propias vidas no podíamos -ni queríamos- ayudarles porque había cientos de barrios más necesitados que ellos y más decididos a solucionar sus problemas.

En una improvisación afortunada ofrecimos pintura -con mano de obra de los propios vecinos- para el edificio multifamiliar que se organizara mejor y mostrara mejores resultados de limpieza y cuidado de sus arriates. El rostro del vecindario comenzó a cambiar como por arte de magia en pocas semanas. Ahora la comunidad está organizada y estamos ya impulsando con la gente los planes preventivos integrales.

Esta historia se ha repetido, con matices diferentes, en todas las comunidades con las que trabajamos. Ahora están involucrados en todo. Recientemente terminamos la construcción de mapas hablados en varias decenas de colonias de siete municipios. En estos mapas, los vecinos van dibujando y marcando las ubicación de las situaciones amenazantes: la zona de enfrentamientos de pandillas, las esquinas o puestos del mercado en donde se vende la droga, el expendio de aguardiente, el pasaje oscuro que alberga a los ladrones consuetudinarios, etc.

La eficacia es importante, pero más importante aún es la movilización, porque es el principio del único tipo de acción que puede tener algún sentido. Este es el punto de partida para acciones comunitarias directas y para la coordinación con las autoridades edilicias y policiales.

Cuando movilizamos recursos para comenzar a construir instalaciones deportivas en todos estos barrios nos decían que las luminarias, los tableros y otros materiales no durarían ni una semana en vecindarios con tantos ladrones y malhechores. Tomamos la decisión de ilusionar e involucrar a las directivas, a los vecinos, a los maestros, a los empleados municipales y a los miembros de las pandillas juveniles más violentas y destructivas. En un año sólo se ha perdido una lámpara -que ya fue repuesta por la misma comunidad- en más de 30 instalaciones construidas en el marco del programa de prevención social de la violencia.

Empleo y Formación profesional
La falta de ocupación, en sentido amplio, es la madre de todos los vicios. La falta de empleo es factor determinante del fenómeno delincuencial en general. Desde un programa preventivo no se pueden modificar las insuficiencias o las deformaciones estructurales de la economía de un país, pero se pueden hacer cosas importantes para redireccionar criterios empresariales y de asignación de cierto tipo de empleos públicos, pensando sobre todo en los jóvenes de los barrios con mayores problemas. De todas maneras, el peor esfuerzo es el que no se hace.
Además, en muchos casos -hablamos con la voz de la experiencia, sin apelar a la razón teórica- el empleo de jóvenes pertenecientes a determinados grupos cambia sensiblemente la situación general de violencia e inseguridad de los vecindarios.
En mi despacho tengo un cuadro dibujado a lápiz. Arriba tiene unas palabras dibujadas con buena letra. La leyenda dice: "Gracias por confiar en nosotros". Esta es una de las piezas que más estimo entre todas mis pertenencias. El obsequio es de un joven de la "mara salvatrucha" de Quezaltepeque, una de las más violentas del país. Este amigo, junto con otros 20 compañeros asistió, sin fallar un solo día, durante más de dos meses, a un curso de mecánico de maquinaria de costura industrial. En el transcurso de este modesto diplomado, logramos que un empresario de maquila se acercara al grupo de jóvenes con una oferta de empleo. La situación de violencia de todo el vecindario se redujo sensiblemente. Los padres de los muchachos lloraron de emoción cuando les entregamos su diploma y nos dijeron que la conducta de sus hijos se había transformado. Nunca antes habían tenido una oportunidad.

Este componente de nuestra estrategia preventiva integral está todavía en construcción. En la ciudad de Nueva York discutimos ampliamente con los gestores de exitosos programas de empleo para jóvenes en riesgo. El primero fue el "Youth Employement and Education Program", impulsado por la "New York Partnership and Chamber of Commerce". Este es uno de los programas de empleo de verano con mayor alcance en los Estados Unidos. Trabaja con escuelas seleccionadas en los cinco barrios de Nueva York y ha desarrollado la capacidad de juntar las necesidades de las empresas con las habilidades de estudiantes de edades entre 16 y 21 años. Actualmente promueve empleos anuales de tiempo parcial y fines de semana, además de empleos de verano.

La perspectiva de estos empleos -antes que su otorgamiento- ha producido cambios importantes en la conducta y en el rendimiento de los estudiantes a lo largo de todo el año escolar. Instituciones como el Banco de Nueva York han manifestado su entera satisfacción con los estudiantes contratados. Las tasas de retención, después de los empleos de verano o de tiempo parcial, son elevadísimas. Esta no es una operación de caridad. Es, simplemente, "good business".

El otro programa es el de la "John V. Lindsay Wildcat Academy". Este es todavía más impresionante porque no trabaja con criterios de estímulo a los estudiantes más destacados, sino con los jóvenes más problemáticos y con mayor riesgo de fracaso debido a sus pobres logros académicos y a problemas de conducta o de criminalidad. Aproximadamente un tercio de los jóvenes de la Academia se encuentran en programas de libertad condicional (probation or parole) o tienen pendientes resoluciones judiciales por acusaciones penales.

La Academia fue fundada en 1992 por el "New York City Board of Education" y ha logrado incorporar a su Directorio a personalidades como un Fiscal de Distrito de Queens, un Juez de la Suprema Corte de Nueva York, el Vicepresidente de "ABC Television Network", el Presidente de "MTV Networks", el Director de Asuntos Corporativos de "Citicorp" y otros líderes de instituciones públicas y privadas.

Este es el tipo de programas en los que las empresas pueden ayudar y beneficiarse. Tal vez sean unos pocos cientos o miles de empleos los que puedan generarse por esta vía, pero pueden ser empleos decisivos desde el punto de vista de la prevención de la violencia.

Por ello, el Consejo Nacional de Seguridad Pública ha iniciado ya su propio "partnership" con la "Cámara Salvadoreña de Comercio". En semanas recientes hemos discutido la conveniencia y la viabilidad de estas proyecciones con toda la Junta Directiva de la Cámara y los primeros resultados no se han hecho esperar.

Desde otro ángulo, el Consejo está trabajando ya en proyecciones de empleo municipal con las Alcaldías de todos los municipios incorporados a los planes preventivos integrales. En reciente visita de trabajo a la ciudad de Madrid conocimos la orientación y los mecanismos que utiliza el Instituto Municipal de Empleo y Formación Profesional de esta ciudad. Nuestra conclusión fue sencilla y práctica: hay mucho que los municipios de El Salvador pueden hacer.

Aparte de la gerencia de centros de formación, de la construcción de bases de datos para bolsas de empleo y de otras proyecciones más exigentes, los gobiernos municipales tienen en sus manos herramientas sencillas y de inmediata aplicación para una incidencia cualitativa en el problema del empleo: son empleadores directos.

Por ley les corresponden responsabilidades de construcción y mantenimiento de edificios, cuidado de parques, mantenimiento de jardines y arriates, limpieza de las vías públicas y una gran cantidad de servicios sociales que no requieren grandes calificaciones laborales. Lo menos que puede pedírseles, entonces, es que tengan criterios, políticas y metas concretas para ofrecer estos empleos a las personas de su municipio que tienen mayores dificultades para entrar en el mercado laboral.

Los jóvenes que buscan su primer empleo son un ejemplo claro. No tienen experiencia laboral previa que los acredite. Si, además, han tenido algún problema con el sistema de justicia penal, sus posibilidades se reducen aún más. En este escenario debieran intervenir los gobiernos municipales, buscando activamente, en diálogo con las directivas vecinales, a los jóvenes que podrían ocupar una cuota de este tipo de empleos no calificados. Si sólo esto se hiciera, el alivio de los problemas de violencia y delincuencia en los barrios sería considerable.

Educación
El componente de educación es imprescindible en una estrategia preventiva integral. Este componente no podía reducirse a programas alternativos. Debía manejarse desde la plataforma que ofrecía mejores posibilidades de impacto. Esta era, sin lugar a dudas, el sistema de educación pública. Por varias razones, comenzando por la continuidad del esfuerzo, la variedad de recursos y resortes, infraestructura de apoyo, y el aprovechamiento del ascendiente de los maestros en los jóvenes y en las comunidades. Estas características de las escuelas públicas apuntaban a dos propósitos: impacto y sostenibilidad.

Lo que el Consejo ha aportado de novedad, en un ejercicio participativo similar al que se hizo para seleccionar los municipios y las zonas prioritarias de atención, ha sido la selección de los centros educativos que estando dentro o en los alrededores de estas zonas, se consideraban más importantes por el tamaño de su matrícula escolar, por presentar problemas especiales, o por tener riesgo de contaminarse con la violencia de pandillas, con la drogadicción y el alcoholismo rampante en los vecindarios, o con la situación general de violencia y delincuencia.

En este campo, como en todos los demás, nuestro trabajo comenzó desde la base. Lo primero que hicimos fue reunir a los maestros por grupos de centros escolares pertenecientes a un municipio o grupo de municipios vecinos. En esta primera jornada establecimos contacto con unos 700 maestros que trabajaban por contrato o por hora clase -en turnos matutinos, vespertinos o nocturnos- en los Institutos y en las escuelas de las zonas más problemáticas. Con ellos discutimos todo el enfoque de prevención social de la violencia y, en particular, lo que se podía hacer desde la escuela.

La segunda etapa del trabajo se dedicó -por las mismas razones de impacto y sostenibilidad- a los Consejos Directivos Escolares. La figura de estos Consejos está establecida en la Ley General de Educación. A ellos asisten los Directores escolares y los representantes de los maestros, los padres de familia y los estudiantes.

Con los Directores y Subdirectores y con los Consejos Directivos Escolares tratamos de que incorporaran a sus planes institucionales anuales el enfoque y las actividades destinadas a mejorar la calidad educativa y a utilizar las escuelas como centros de prevención de la violencia. La sola mejoría en la calidad educativa y en las tasas de retención de los estudiantes ya podía tener su impacto, pero era necesario incorporar además acciones preventivas más directas que no se vieran como agregados en la actividad escolar ordinaria, sino que formaran parte de los objetivos educacionales y de la planeación institucional.

En la ciudad de Nueva York habíamos comprobado la transformación en centros excelentes de muchas escuelas públicas en barrios pobres con altos niveles de deserción y pésimo rendimiento escolar. El "Center for Educational Innovation" (CEI), con sede en Manhattan nos puso en contacto con estas experiencias en barrios de Harlem, Bronx, Brookling y Queens, caracterizados en términos sociológicos por elevados índices de criminalidad, drogadicción, desintegración familiar y otras lacras.

También el CEI nos facilitó una experiencia maravillosa: el diálogo con la Doctora Lorraine Monroe, pionera de transformaciones increíbles en este tipo de escuelas. La lectura de su libro: "Nothing´s Impossible" fue realmente inspiradora. De esta obra el Ex Presidente Jimmy Carter expresó que era "un testimonio del trabajo duro y el amor de una dedicada educadora para conquistar aún los desafíos más abrumadores de la vida". De su testimonio nosotros aprendimos eso: que nada era imposible, que la pobreza no tenía porqué ser una condena y que las escuelas de los barrios pobres no tenían que ser escuelas de segunda o tercera categoría.

Con esta inspiración hemos emprendido, en alianza con la Fundación Empresarial para el Desarrollo Educativo (FEPADE) y en coordinación con el Ministerio de Educación, programas de liderazgo por la calidad educativa, utilización de instrumentos curriculares en la prevención de la violencia, consejería psicológica, tutoría académica, orientación vocacional, capacitación laboral, escuela de padres y madres, trabajo social, programas antidrogas y programas de infraestructura y equipamiento en los centros escolares. Varios de estos centros tienen más de mil estudiantes. El reto es grande y estamos sólo comenzando, pero soñamos -como la Doctora Monroe- con un futuro mejor para los niños y los jóvenes de los "ghettos".

Recreación y Deporte
Si hablando de la organización vecinal dijimos que era la "piedra de toque" de la estrategia, al hablar del deporte tenemos que decir que ha sido la "punta de lanza". A muchas comunidades entramos con el deporte, particularmente con la perspectiva de construir, rehabilitar o iluminar instalaciones deportivas de común acuerdo con las comunidades y las Alcaldías. Fue un acierto, porque produjo un desborde de entusiasmo increíble y dinamizó la movilización comunitaria, especialmente de los jóvenes que se mostraban tan apáticos ante cualquier otra propuesta.

Recuerdo que un diputado -uno de esos diputados tontos que hay en todos los parlamentos- nos criticó en la prensa porque el Consejo de Seguridad se dedicaba a construir canchas. Quería ridiculizar el trabajo del Consejo, pero qué equivocado estaba. Equivocado por no comprender la función social del deporte. Equivocado por no comprender la importancia de la recreación y el deporte para la calidad de la vida de las personas, sobre todo de los jóvenes. Equivocado porque omitía -por ignorancia o por mala fe- un pequeño detalle: el Consejo sólo promovía estas construcciones en las zonas en las que también trabajaba de manera simultánea con la organización vecinal, el empleo, la educación y otros componentes de una estrategia integral.

Los jóvenes que caen en problemas de drogadicción, pandillas, violencia y delincuencia no son malos por naturaleza. En casi todos los barrios en los que trabajamos la cosa es bien simple. Además de otros condicionamientos sociales negativos, los jóvenes no tienen absolutamente nada que hacer en su tiempo libre. Sus viviendas tienen 30 metros cuadrados. No se puede estar adentro. No hay infraestructura municipal de servicio público orientada a la recreación. No hay centros culturales. A veces no hay ni un parque. La calle es oscura y los mínimos espacios públicos casi siempre carecen de iluminación. Ahí comienza la vagancia. La única diversión posible es la droga, el licor o la pandilla. De ahí a la perdición no hay más que un paso.

Las instalaciones deportivas iluminadas han sido una locura de alegría para la gente. Han comenzado a cambiar el rostro, el alma y la vida de los vecindarios. Antes todo era oscuridad, depresiva para el ánimo de la gente y peligrosa para su seguridad. Ahora se reúnen todas las noches cientos de niños, adolescentes y jóvenes adultos con sus familiares y amigos. Muchos de ellos no tenían entretenimiento ni lugar donde estar en horas de la noche. Ahora, como un subproducto, casi todos los sábados hay fiestas con grupos musicales aprovechando la iluminación de los pequeños complejos deportivos.

Cuando inauguramos las instalaciones y la iluminación en la Colonia "El Lirio" de Quezaltepeque había hordas de niños pequeños felices, pero también estaban los jóvenes de la "mara salvatrucha", respetuosos y bien portados, haciendo deporte. Más aún, durante varias semanas participaron en obras secundarias de limpieza y ornato de las instalaciones. Inmediatamente se modificó la situación de inseguridad que abatía a la gente. Cuando, además, se abrieron algunas perspectivas de empleo juvenil la situación mejoró aún más; y cuando se hicieron efectivos los planes de policía comunitaria la mejoría se consolidó y se hizo más sostenible.

La lección es clara: es la vida de las comunidades la que debe cambiar para reducir la violencia. Las estrategias preventivas dirigidas a individuos o a grupos particulares tienen poco impacto.

Policías, Fiscales y Jueces
Con el soporte de los componentes anteriores, el Consejo también ha propiciado el diálogo y la coordinación de las Alcaldías y los liderazgos comunales con la Policía.

No podemos ser ingenuos. Algunas manifestaciones -masivas y cotidianas, por cierto- de la violencia y la delincuencia pueden y deben evitarse o reducirse con enfoques y prácticas de prevención social, pero éstas se encuentran con frecuencia entreveradas con modalidades delincuenciales cuyo enfrentamiento no puede cargarse a los hombros del pueblo. La presencia y la acción de la Policía son imprescindibles. Otra cosa es determinar las formas de esta presencia disuasiva y reactiva, o la filosofía y el método de las acciones policiales.

La Policía Nacional Civil (PNC) de El Salvador tiene una proyección y una División de "policía comunitaria". La distinción es importante porque una palabra designa el enfoque del trabajo y la otra designa su expresión orgánica o institucional. Esto es un avance que debe todavía afinarse.

La gente no espera de la policía comunitaria que se dedique a organizar fiestas o actividades sociales. Lo que espera es que los jefes y los agentes se involucren en la vida de la comunidad, que a partir de su inserción desarrollen bases de información, métodos de trabajo y formas adecuadas de respuesta a las demandas. Espera también que conozcan bien los vecindarios y que se hagan responsables ante los ciudadanos. Es la proximidad y el compromiso de personas concretas con uniforme ante personas concretas sin uniforme lo que en última instancia diferencia la orientación de la policía comunitaria en relación con los procedimientos de otro tipo de acción policial.

Con este espíritu, el Consejo actúa como facilitador de relaciones de confianza y cooperación entre la Policía y la comunidad. En teoría y en etapas posteriores de su desarrollo institucional, la Policía por su propio prestigio y eficacia organizativa debe extender el radio de acción de su trabajo comunitario. La sostenibilidad sólo puede asegurarse a partir de las instituciones permanentes.

Lo que todavía ocurre es que los recursos, la formación del personal y las prioridades de la Policía no necesariamente coinciden con las necesidades de las zonas en las que se despliega la estrategia preventiva de la que estamos hablando. Por eso ha sido necesario en esta etapa el rol del Consejo de Seguridad, como exigencia y ayuda para que no falte esta pieza en ninguna de las zonas en las que se está probando la virtud de integralidad que tiene la estrategia preventiva.

Lo mismo ha ocurrido en la coordinación con fiscales y jueces. Estos operadores pertenecen a instituciones con responsabilidad jurisdiccional. En virtud de este atributo están supuestos a garantizar la administración de justicia en todo el territorio, pero sus capacidades, sus criterios, sus prioridades y su zonificación geográfica no necesariamente coincide con las particulares necesidades y demandas de las zonas en las que estamos tratando de aplicar la estrategia preventiva integral.

Por ello el Consejo de Seguridad ha establecido una coordinación con la Fiscalía General de la República y la Corte Suprema de Justicia. La coordinación sirve para que los funcionarios jurisdiccionales de estos organismos estén informados del tipo concreto de situación delincuencial que se está enfrentando, de las dificultades que se encuentran en la interpretación de la legislación penal y procesal penal vigente, de los obstáculos que los testigos y los agentes policiales están encontrando a la hora de judicializar los expedientes, etc.

Un ejemplo de esto es la prioridad que el Consejo atribuye a la necesidad de expulsar de la calle y de los espacios públicos a los "dealers" de la droga. En El Salvador el consumo de drogas no está penado por la ley. Esto facilita al expendedor el reciclamiento interminable de su venta en pequeñas cantidades. Si el policía lo sorprende, puede argumentar que tiene la droga para consumo propio. Si pretende allanar el depósito que tiene en el vecindario, la tardanza de la orden judicial aborta la operación, etc.

La Policía tiene sus propias relaciones y coordinaciones con la Fiscalía y con los jueces. En estas instancias de debaten problemas generales de la eficacia interinstitucional, pero este esfuerzo con frecuencia se abstrae de las operaciones cotidianas en las comunidades. Por eso es necesaria también la coordinación territorial, además de la discusión más conceptual o política de interferencias y complementariedades entre los Órganos del Estado.

Actividades Subsidiarias
Los cinco componentes anteriores constituyen la columna vertebral de lo que hemos denominado "estrategia preventiva integral". Cae de su peso que a partir de estos componentes se desarrollan otras proyecciones de trabajo que también son importantes.

En concordancia con el planteamiento de los factores negativos de carácter social que se establecieron en la Tercera Parte de esta ponencia, el Consejo de Seguridad orienta una buena parte de su trabajo a la sensibilización y al impacto de los enfoques preventivos en el debate nacional.

En el curso del presente año se realizó la experiencia de una "aula abierta" sobre problemas de violencia y delincuencia con periodistas de los principales medios informativos del país. El Seminario se realizó durante 7 sábados y se orientó hacia una comprensión más consistente del fenómeno de la delincuencia, hacia el impacto social de los medios de comunicación en su cobertura de estos temas, hacia la importancia de los enfoques preventivos que rara vez encuentran espacio en los medios, y hacia la discusión de criterios para enjuiciar desde la prensa las políticas y las instituciones públicas encargadas de la seguridad.

En relación con el problema de las armas, el Consejo ha establecido con toda claridad su filosofía restrictiva ante la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales de la Asamblea Legislativa. Con la misma orientación ha participado en incontables foros, seminarios y mesas redondas, y en los espacios de opinión de la prensa escrita, la radio y la televisión, con el convencimiento de que el desarme general de la sociedad es "conditio sine qua non" en la lucha contra la violencia y la delincuencia.

En el mismo sentido, ha impulsado -sin mucho éxito, por cierto- iniciativas legislativas, y de responsabilidad municipal para prohibir efectivamente la venta de licor a menores de edad e impulsar el cierre general de establecimientos comerciales que venden aguardiente a partir de determinadas horas de la noche.

Ya lo hemos dicho con claridad. Sin modificar estos factores socio-culturales de incidencia nacional, seguirá faltando algo muy importante a cualquier estrategia preventiva.

Conclusión general

De las experiencias y los planteamientos anteriores se desprende con bastante claridad una conclusión general: es la vida de las comunidades la que debe cambiar para reducir la violencia y la delincuencia. Las estrategias de control se ven siempre desbordadas cuando no tienen el complemento de estrategias preventivas. Las estrategias preventivas dirigidas a individuos o a grupos particulares tienen poco impacto. Las estrategias que pretenden incidir sobre aspectos parciales de la situación social -escuela, familia, empleo, deporte- también tienen poco impacto. Así mismo, las estrategias y los programas que no transfieren responsabilidades y capacidades a las instituciones permanentes del Estado y a las organizaciones naturales de la sociedad se vuelven insostenibles. Las estrategias que no se sitúan en el ámbito local están condenadas al fracaso.