El esquema de acción social estatal centralizado y desde arriba hacia abajo no logra mejorar las condiciones de vida de una gran cantidad de población en nuestros países que viven en situación de pobreza y precariedad. Una de las respuestas que han surgido a éste y otros problemas, tiene relación con la modernización y descentralización del Estado y con un nuevo enfoque del desarrollo social que nos habla del desarrollo de abajo hacia arriba, del desarrollo con la gente, donde los agentes locales y en particular el municipio juegan un papel central.

Comparto plenamente estas ideas, las que desarrollaré en esta exposición. Sostengo que la superación de la pobreza tiene que ver con la convicción de las personas de que pueden actuar sobre sus vidas. Pero es necesario plantear tres luces rojas o condiciones previas antes de suscribir esta línea de pensamiento:

a) Esperar grandes respuestas desde el nivel municipal y local, sin atender las cuestiones estructurales que generan o perpetúan la pobreza y la desigualdad puede ser, en último término, contraproducente. Esto significa que los temas del empleo y la política económica y de la política pública social en sus ámbitos clásicos (educación, salud, vivienda), no deben perder prioridad frente al auge de las iniciativas de desarrollo local y de los proyectos locales de desarrollo.

b) El desarrollo de capacidades, gran tema social de nuestra época, no refiere solo a la adquisición de destrezas y habilidades en un sentido funcional, sino especialmente en un sentido político ciudadano que tiene que ver con la autonomía, el empoderamiento y la voz pública de los sujetos. Esto tiene relación con la idea de co-responsabilidad entre usuarios y gestionadores en materia de desarrollo social, asociada al concepto de políticas de ciudadanía activa. Cabe destacar que no se trata de aspectos ligados a buenas intenciones de los políticos o tomadores de decisiones dispuestos a abrirse al diálogo ciudadano, sino de necesidades imperiosas que emanan del nuevo modelo de bienestar.

c) Por último, puede ser un sin sentido anunciar a grandes voces las promesas que trae el desarrollo del municipalismo en el área social, si no se apoya al municipio en un proceso de fortalecimiento como organización, esto es, en sus capacidades internas (facultades, recursos, equipos humanos, asesoría técnica, etc.), así como en su capacidad de acción de cara a la comunidad, abriendo y estimulando áreas de innovación, nuevas iniciativas y proyectos, nuevas metodologías, mayor capacidad de movilizar agentes y recursos, etc.

A continuación se desarrollan estas ideas, las que han sido ordenadas en 5 puntos:

1. Descentralización, modernización del Estado y desafíos de la reforma municipal
2. Balance de la política social y los programas de superación de la pobreza
3. ¿Qué papel le cabe al municipio en la búsqueda de nuevas estrategias institucionales para el combate a la pobreza y qué problemas enfrenta?
4. En busca de un nuevo paradigma: desarrollo social desde abajo.
5. El municipio en el desarrollo social y el combate a la pobreza: algunas claves

1. Descentralización, modernización del Estado y desafíos de la reforma municipal

Debemos entender la descentralización asociada a las demandas de reforma y modernización del Estado.

La eficacia de los Estados enfrenta permanentes desafíos de superación de las deficiencias en el ámbito de la equidad social y la competitividad internacional, lo que impone un proceso de modernización y reforma que debe conducir a mejorar y aumentar el rendimiento del sector público desde una perspectiva de aumento de la productividad de los servicios públicos, mayores capacidades regulatorias y fiscalizadoras y desarrollo de nuevas capacidades estatales en un rol de catalizador y habilitador de energías y procesos creativos e innovadores en la sociedad. Esto se espera del Estado moderno.

Pero, como en todo orden de cosas, no hay un solo camino para lograr este cometido de dinamismo y eficiencia. Hay un camino tecnocrático, burocrático e interno, en el que el Estado se vuelca hacia adentro y se reforma. O bien, hay un camino ciudadano, que entiende que el proceso de reforma, junto con mejorar la acción estatal, puede construir nuevos ámbitos de legitimidad y cercanía frente a la ciudadanía. En este caso, la reforma del Estado presenta como requisito la ampliación de la participación y la apertura a mecanismos de control ciudadano de la gestión pública. En esta línea se encuentran y convergen los procesos de modernización y descentralización.

La reforma del Estado pasa, en forma medular, por modificar la capacidad de respuesta pública frente a las necesidades de la población, las que son complejas y cambiantes. Para ello debe mejorar su capacidad de sintonizar con las preocupaciones y expectativas de las personas, proveer las soluciones adecuadas y contar con las estructuras administrativas y técnicas adecuadas para poner estas soluciones en marcha.

En este punto, parte de los argumentos que fundan los procesos de descentralización del Estado son los mismos que salen a colación al discutir asuntos relativos a la modernización del Estado y la profundización de la democracia. Se señala que la descentralización fortalece la democracia, acerca la toma de decisiones a las personas, facilita y promueve una mayor participación e involucramiento de los ciudadanos en relación a políticas y programas que los afectan y conduce a tomar decisiones más vinculadas a las auténticas necesidades de las personas, aumentando la pertinencia de los programas.

En este marco, el nivel local es un ámbito privilegiado para el desarrollo de procesos participativos que involucren a los sujetos con las acciones que se están desarrollando, haciéndoles sentir que se trata de materias que afectarán su calidad de vida y sobre las cuales cada uno de ellos tiene una responsabilidad de participar, así como un derecho a exigir y cautelar los procesos de ejecución y sus resultados.

¿En qué consiste la descentralización del Estado?

La descentralización del Estado se entiende como el traspaso de atribuciones y responsabilidades desde el nivel central a los niveles subnacionales. Si bien tiene una importante expresión en el ámbito de la administración del aparato público, este es un proceso de carácter fundamentalmente político que se refiere a la redistribución del poder. Debe contar con autoridades democráticamente elegidas que encarnen la voluntad popular.

Se considera como bondades de la descentralización del Estado que esta contribuye a un proceso de modernización y agilización de la gestión. A su vez, se reduce el aparato del Estado, el número de trámites y procedimientos y la velocidad de respuesta.

Desde otro punto de vista, el de la eficiencia competitiva, se considera que el contexto económico mundial de globalización presenta nuevos desafíos que no sólo interpelan a las empresas, sino también al sector público, el que debe estar preparado para acompañar procesos productivos exigentes que reclaman estructuras de decisión descentralizadas que logren operar con mayor prontitud y versatilidad y que sean capaces de facilitar la expresión de la energía y creatividad local.

Desde el lado político y democrático, la descentralización del Estado estimula la participación política si los individuos consideran que las políticas locales tienen una repercusión más directa sobre sus vidas y si consideran que sus opiniones son consideradas e inciden sobre determinados resultados que los involucran o los benefician.

Se suman a los argumentos de eficiencia administrativa y fiscal, profundización de la democracia y exigencias de competitividad, una renovación del ámbito local entendido como un espacio propio en un mundo tensionado por la globalización, la apertura, la comunicación a distancia, la incesante innovación tecnológica y la lógica informacional de los procesos productivos. En una sociedad que Castel ha llamado "la era de la información", surge el contrapunto del ámbito local y la revalorización de la democracia en un sentido no sólo representativo sino directo y participativo, como ámbito que genera las coordenadas centrales desde las cuales se enfrenta a un mundo abierto, ilimitado y velozmente cambiante.

Asociado a los cambios de época, cambios de sociedad y cambio en la labor del Estado, se ha producido un horizonte de incertidumbre o de riesgo fabricado (Giddens). La revaloración de la democracia local desempeña un papel de construcción de ámbitos de referencia, contención y pertenencia a una comunidad que contribuye a aminorar esa incertidumbre y que responde al anhelo de reconstrucción de la comunidad, entendida como un espacio compartido donde se renuevan los lazos entre las personas y la confianza en una sana convivencia cívica. Esta renovación tiene que ver con la extensión de la noción de derechos ciudadanos y la ampliación del ámbito público como espacio de debate para la construcción de códigos sociales compartidos.

El espacio público no es sinónimo del espacio de la gestión pública, sino el espacio del debate y la construcción de sentidos sociales. Este debate no es abstracto ni ocurre entre notables, sino en el entorno que interpela a las personas en forma relativamente directa. Tiene un aquí y un ahora que se realiza en un territorio, en una comunidad y respecto de determinados tópicos de interés de esa comunidad.

La descentralización del Estado y el desarrollo local constituyen una base fuerte de identidad y legitimidad ciudadana. A la base del desarrollo local se encuentra la construcción de ese "sentido de comunidad" que da paso a una visión de futuro compartida que anima a los actores locales a tomar parte de las acciones de interés público en el ámbito local. Como veremos, este es el espacio de la acción municipal, donde pueden apoyarse y desatarse energías, iniciativas y proyectos de interés compartido.

2. Balance de la política social y los programas de superación de la pobreza

Si algo se ha ido haciendo evidente a medida que se expande el modelo económico liberal de economía abierta es que no se da la tesis del chorreo, esto es, que el progreso de algunos sectores económicos y grupos de población tarde o temprano arrastraría a los sectores rezagados. Más bien se observa una creciente dualización entre sectores que logran encaramarse al riel del desarrollo y la modernidad y una inmensa mayoría que va quedando del lado de los perdedores, no competitivos y económicamente no eficientes.

El saldo es negativo: desigualdad social, postergación, nuevas formas de exclusión y pobreza. El resultado más chocante en materia de desarrollo social es la desigualdad en la estructura de oportunidades, la imposibilidad de plantearse el futuro con esperanza, la puesta en marcha por parte de los sujetos de estrategias de integración o no caída que se alejan del antiguo modelo de bienestar donde parecía haber una relación entre el esfuerzo personal, los esfuerzos públicos en materia social y las oportunidades de progreso.

Hoy no nos sirven las categorías que usamos para contar y medir pobreza con metodologías de línea de ingreso o de necesidades básicas insatisfechas. Observamos una enorme heterogeneidad de pobrezas: pobres urbanos y rurales, indígenas y no indígenas, más y menos educados, pobres con trabajos inestables y precarios y pobres con trabajos estables y mal pagados, pobres que tienen algunos bienes asociadas a patrones de bienestar, pero igualmente pobres si entendemos que sus oportunidades de participación y desarrollo en la sociedad en los planos económico, social, espacial, político y cultural, son mínimos.

Como señala Sen y recoge CEPAL, no nos sirven las categorías de medición que nos hablan de pobres, indigentes, pobres crónicos, inerciales o recientes. Nos enfrentamos con otras combinaciones asociadas no solo a los bienes materiales y los ingresos, sino también a las conductas, los entornos de vida, las aspiraciones. Observando la constelación sociocultural de la pobreza, nos encontramos con pobres estratégicos, los pillos que se las arreglan para actuar en diferentes contextos y salir adelante; los extra institucionales, que actúan sin mayor dificultad adentro y afuera de los márgenes de la legalidad, la legitimidad o la ética comunitaria; los pobres integrados, que buscan en una institucionalidad fragmentada y difusa respuestas a sus proyectos de vida; o los francamente desalentados, que no plantean cursos de acción propios para tratar de sacar adelante sus vidas. Nuevas categorías que desde el ámbito de la antropología nos dan cuenta de la presencia constante de la situación de amenaza y riesgo: de perder el trabajo, de perder ingresos, de que el esfuerzo personal no se exprese en logros en materia de bienestar personal y familiar, de que en caso de enfermedad, vejez, o imprevisto, no se cuente con sistema alguno de protección.

3. ¿Qué papel le cabe al municipio en la búsqueda de nuevas estrategias institucionales para el combate a la pobreza y qué problemas enfrenta?

Las municipalidades están llamadas a satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de las respectivas comunas. El objetivo del proceso de municipalización es que las municipalidades se conviertan en los principales agentes del desarrollo social, integrando a la comunidad en la planificación y ejecución de ese desarrollo, estableciendo nexos con otras instituciones públicas y privadas a nivel local, regional y nacional, que logren atraer y potenciar recursos de diverso tipo: económicos, humanos, comunicacionales, de información, etc.

Sin embargo, esto no necesariamente ocurre. Por una parte, los municipios no cuentan con los recursos de diverso tipo que se requieren. Por otra, desde el lado gubernamental, no se produce una eficiente coordinación de la política social que se diseña en el nivel central o en las agencias multilaterales de cooperación, cuestión que tiene dos expresiones: existe descoordinación en la política social entendida como oferta de bienes y servicios para la población. Existen diferencias de enfoque, focalización, duplicidades y contradicciones entre políticas y programas. A la vez, a la hora de implementar programas sociales canalizándolos hacia los niveles descentralizados donde se realizan en la práctica las actividades y se entregan los beneficios, se observa poca sintonía en el diseño con las necesidades, capacidades y disposición de las municipalidades para ejecutar acciones que fueron diseñadas sin consultarle.

En rigor, se dan dos tipos de problemas para el municipio: problemas para acoger e implementar programas sociales que se diseñan en el nivel central o internacional y problemas para organizar y potenciar sus propios recursos organizacionales y locales en el plano local. Veamos ambas situaciones.

Respecto de los problemas del municipio para acoger e implementar programas sociales diseñados desde afuera se presentan cinco dificultades principales:

i) Las características que asume la oferta pública de programas centrales:
- La mencionada descoordinación de la propia oferta gubernamental (prioridades, lógicas de intervención, focalización de beneficiarios, etc.).
- Los criterios de la asignación de recursos no son conocidos ni transparentes para el municipio.
- Escasa información y cercanía del nivel central en relación al municipio.
- No consideración de las prioridades y los tiempos municipales.

ii) La mantención de prácticas asistenciales tradicionales, que históricamente han definido el accionar del municipio como una entidad que ayuda pero no que promueve el desarrollo y la participación. No necesariamente están instaladas las capacidades en el nivel local para implementar nuevas líneas de acción establecidas en el diseño de los programas sociales.

iii) La dificultad de los funcionarios municipales para interlocutar de igual a igual con los encargados de programas y agentes del nivel central y regional en general.

iv) Los programas son demasiado rígidos y se adaptan escasamente a las particularidades locales.

v) Ausencia o insuficiente apoyo desde el nivel central

Respecto de los problemas del municipio para organizar y potenciar sus propios recursos organizacionales y locales, se observa insuficiencia de recursos humanos y materiales destinados a proyectos sociales. En la práctica ocurre que:

i) Las administraciones locales tienen una carga de trabajo muy pesada. Funcionarios del área social no dan abasto para cubrir la creciente demanda social.

ii) Los funcionarios del área social tienen dificultades para desarrollar estrategias de intervención local que permitan abordar eficientemente los problemas que afectan a sus comunidades y para incorporar permanentemente la voz de la comunidad en tales estrategias.

iii) La gestión de las áreas sociales municipales se realiza en forma fragmentada. Las administraciones municipales experimentan limitaciones para trabajar coordinadamente iniciativas sectoriales (salud, educación, vivienda, empleo, etc.), así como de iniciativas con otras instituciones privadas y organizaciones sociales.

iv) La gestión social concibe al ciudadano como mero receptor de beneficios sociales y no como actor protagónico de los procesos de desarrollo.

v) Los programas y proyectos municipales, frecuentemente no dan debida cuenta pública a la comunidad de los resultados de sus diversas iniciativas.

vi) Existe desinformación por parte de los municipios de iniciativas de nivel nacional, regional y de la comunidad local respecto de proyectos de mutuo interés.

vii) Los municipios carecen de mecanismos para incorporar adecuadamente los recursos que la comunidad y las familias disponen para desarrollar proyectos sociales.

viii) Existe poca disposición a trabajar en equipo o en forma "colaborativa" con otras instituciones u organizaciones que operan en el espacio local.

En síntesis, desde el ámbito municipal y dejando por el momento de lado los problemas de coordinación y coherencia de la política social de los países, es necesario: a) conocer mejor los problemas locales que afectan a las familias y comunidad, sus fortalezas y recursos, identificando las demandas y necesidades; b) priorizar con la comunidad la acción social municipal; c) fortalecer los mecanismos de participación ciudadana; d) utilizar sinérgicamente los recursos locales, incluyendo aquellos que aporta la comunidad; e) establecer prácticas "colaborativas" entre iniciativas municipales, otras instituciones públicas y privadas y organizaciones sociales; f) identificar los mejores socios locales y nacionales para alcanzar las metas comunes propuestas por consenso entre comunidad y municipio; g) conocer los diversos recursos públicos, privados involucrados localmente en materias sociales.

4. En busca de un nuevo paradigma: desarrollo social desde abajo

¿Por qué fracasan los proyectos locales de desarrollo?

Porque son concebidos lejos de las preocupaciones y aspiraciones de las personas y porque no logran armar equipos de trabajo ligados en forma directa con los problemas que se comprometan en forma efectiva con las soluciones, lo que no es lo mismo que comprometerse con las acciones o actividades. Existe inexperiencia, desconfianza y temor de parte técnicos y burócratas de compartir el poder en la implementación de las iniciativas de desarrollo.

Es necesario plantearse desde otra parte y con otra mirada. Plantear una nueva perspectiva capaz de articular capacidades instaladas en la localidad y articular procesos que vayan desde abajo hacia arriba. Convocar desde las comunidades y sus necesidades las respuestas y los recursos necesarios y disponibles. Esto implica un cambio de proporciones en la forma tradicional de la acción del Estado.

De qué se trata: de potenciar las capacidades locales organizando programas y proyectos pertinentes y participativos, y por ende, con mayores posibilidades de sustentabilidad.

Cuáles son las fortalezas y potencialidades de organizar el desarrollo sobre la base de la gente y su realidad particular:
- sumar energías
- lograr mayor pertinencia en las soluciones
- lograr apropiación de los resultados o beneficios por parte de sus beneficiarios.
- Fortalecer el capital social, la redes y la confianza social y el papel de los actores sociales locales en los procesos de desarrollo
- Fomentar la participación, el empoderamiento y la ciudadanía, fortaleciendo el papel del municipio como articulador de estos procesos.

El desarrollo de abajo hacia arriba se articula en torno a algunos ejes o pilares centrales que se exponen a continuación y que dicen relación con el rol del territorio, los aspectos no materiales de la superación de la pobreza, la participación de los beneficiarios y el papel del intermediario o agente de desarrollo local.

i) Relevancia y Centralidad del "Territorio"

El territorio es el marco común que otorga sentido y contexto a la interacción de los diversos agentes que actúan en programas de desarrollo y que da paso a una visión integral de éste.

Cuando se habla de "territorio" no se está haciendo referencia a una unidad político administrativa fija. Más bien se alude a una unidad espacial-social sin límites pre-fijados, que comparte ciertos rasgos comunes, tiene cierta identidad y una historia compartida.

El referente territorial o espacial aporta aspectos claves que abren o cierran oportunidades. Algunos de los factores que resumen estas oportunidades son: a) los aspectos geográficos y recursos naturales; b) aspectos asociados a recursos y oportunidades productivas y al mercado de trabajo; c) aspectos históricos, culturales e identitarios; d) experiencias de procesos previos, confianza social, actitud y apertura al cambio; e) presencia de actores locales en un sentido amplio, la propia comunidad, los agentes públicos y privados, instituciones locales, etc. y las fortalezas y debilidades de su papel en la vida comunal y en relación a los problemas que se decide abordar.

ii) La relevancia de aspectos no materiales en la superación de la pobreza

Estudios recientes sobre los temas de pobreza y desarrollo social empiezan a poner el acento sobre los aspectos poco tangibles o no materiales asociados al desarrollo. Estos estudios encuentran y valoran los siguientes resultados en procesos locales participativos:

· Desarrollo personal en el nivel de la autoestima, conocerse a sí mismos, valorarse, confiar en que se puede actuar, saber lo que se desea y trabajar para ello
· Mejora en las relaciones afectivas y la comunicación con otros en el plano familiar y doméstico
· Mejora en las relaciones con otros en los ámbitos comunitario, laboral y del trabajo; formación de grupos y la asociatividad.
· Fortalecimiento de las relaciones con los agentes institucionales en el nivel municipal, de servicios públicos, del sector privado y ONGs, y mayor capacidad para interactuar con ellos y gestionar soluciones a problemas.
· Aprendizaje y mayor información en áreas y temas relativos a la vida cotidiana: métodos de cultivo, alimentación y cuidado de los hijos, nuevas oportunidades de trabajo o actividades productivas
· Valoración de elementos culturales y fortalecimiento de la identidad asociados a la historia del lugar.
· Ampliación del horizonte espacio - temporal: que permite conocer un mundo distinto, darse cuenta que la vida es más que el espacio en el cual se circula cotidianamente, y que otros en situación similar han logrado salir adelante.
· Formación de nuevas "camadas" de líderes co-gestionadores del desarrollo local.

Estos elementos desbloquean y cambian la percepción que él o los destinatarios tienen de sí mismos, de los programas de desarrollo, de sus familias y de su comunidad, abriéndoles posibilidades de acción que antes no conocían y que valoran positivamente.

iii) La participación es esencial para la expansión de capacidades

La participación es la llave maestra de la expansión de capacidades, la que sólo se alcanza al practicarla, al dar los pasos, superar etapas, asumir y respetar compromisos con otros.

En los procesos participativos, predominan las relaciones horizontales, la división del trabajo, y la acción en base a acuerdos de trabajo que se conocen, se revisan y evalúan, y, en caso de no cumplirse, acarrean consecuencias que premian el cumplimiento o castigan el incumplimiento. Esta participación supone un piso de conocimiento entre las partes, información compartida, lazos de confianza entre los involucrados y equipos y organizaciones que trabajen en función de objetivos compartidos.

iv) El papel del "intermediario o agente local"

La persona que mantiene el contacto directo y regular con los destinatarios a lo largo de la experiencia, el que normalmente es un agente externo miembro de una ONG o agencia de promoción y no directamente un funcionario público, juega un papel definitorio como generador y articulador del desarrollo local. Esta es una persona que:

· Conoce la zona y el territorio en el cual interviene, conoce su historia y muestra sintonía con los aspectos identitarios de la comunidad, localidad o área.
· Destina gran cantidad de tiempo a la construcción inicial de relaciones de confianza con los habitantes. Escucha, no impone; construye relaciones horizontales; busca iniciativas y energías comunitarias que es posible potenciar.
· Tiene una presencia cotidiana en el territorio, vive ahí, estimulan a los habitantes a recurrir a él cuando lo requieran.
· Tiene un vasto conocimiento de las instituciones públicas y de la oferta de programas; posee credibilidad frente a los agentes institucionales y capacidad para "seducirlos", instándolos a colaborar, flexibilizar sus acciones y comprender la posición y el aporte que puede hacer a la comunidad.
· Cuenta con el respaldo del programa o de la institución en la cual está inserto.
· Toma decisiones cuando es necesario; cumple con lo que promete y muestra escasas discrepancias entre lo que dice y lo que hace.

5. El municipio en el desarrollo social y el combate a la pobreza: algunas claves

Las reflexiones anteriores dejan en evidencia que el municipio es un agente clave en la gestión del desarrollo local, pero también señalan que estamos asignando a esta entidad responsabilidades a las que, de no mediar estrategias de trabajo y aprendizajes sistemáticos, no podrá responder. Encarar estas responsabilidades no es un cometido exclusivamente local que exima al nivel central de su rol en materia social. La modernización del Estado no se reduce a la descentralización. Ambos, modernización y descentralización son parte de un proceso de mutua colaboración. Nivel central y nivel local deben mejorar sus capacidades de coordinación horizontal, en lo que compete a cada nivel, y de coordinación de arriba hacia abajo (o de abajo hacia arriba) en lo que compete a la relación entre ambos.

A pesar de que los municipios deben lidiar con los obstáculos que hemos mencionado, se dan en la práctica no pocos casos de experiencias de desarrollo social que puedan tildarse de "buenas prácticas". Su examen entrega los siguientes aprendizajes:

i) Desde adentro hacia fuera

Abordar problemas de desarrollo social y pobreza implica abrir el municipio hacia fuera en una acción práctica que se diferencia del permanecer en el edificio consistorial esperando recibir peticiones, reclamos o sugerencias. El municipio debe instalarse en la realidad local más allá de su rol de gestión interna. Debe recorrer, reconocer, interactuar y formar parte de la comunidad local asumiendo su papel e identificándose con la comuna y la especificidad de los problemas que se quieren solucionar. La municipalidad facilita la articulación de un proceso que se apoye en la identidad cultural asociada al territorio, su gente y sus recursos.

Esta apertura abrirá diferentes caminos de acción que se irán relacionando de acuerdo a las diferentes prioridades y opciones de acción abiertas al conjunto de actores involucrados. Surgirán acciones en el área desarrollo social, en el área de servicios básicos de saneamiento y equipamiento, en el área productiva, etc., todas entendidas como ámbitos del desarrollo de ese grupo humano en ese territorio.

ii) Liderazgo y equipos de cambio

Los procesos fortalecimiento y apertura municipal hacia la gente para emprender acciones de desarrollo deben contar, desde el interior del aparato municipal, con legitimidad, vigor, convicción y entusiasmo. Esto pasa, muchas veces, por el rol innovador de un agente de cambio que se sitúa en una posición de liderazgo. Con frecuencia este rol es desempeñado por el Alcalde, pero también puede provenir de otras partes del aparato municipal y motivar al Alcalde y/o a un equipo de innovación y cambio que asume el proyecto como parte de su misión. El liderazgo involucra capacidad de conducción, compromiso con el proceso emprendido y capacidad de motivar y asociar al resto del personal con las iniciativas adoptadas.

El cambio desde adentro hacia fuera, el espacio de innovación que puede generar y/o conducir un líder requiere de un ambiente y clima organizacional que lo acompañe. Los equipos del desarrollo social no pueden ser una isla al interior de la organización municipal sino que deben permearla con la nueva visión del desarrollo local.

A la vez, embarcarse en procesos de cambio implica modificar la estructura municipal, atraer profesionales y personal idóneo, motivar a los funcionarios y al conjunto de la organización. Esto puede implicar requisitos de capacitación en determinadas materias, nuevas técnicas y tecnologías, o puede implicar visitas e intercambios para conocer otros procesos.

iii) Claridad de objetivos y metas

Una buena práctica de gestión municipal tiene como punto de partida una definición meridianamente clara del objetivo buscado y lo que se quiere cambiar, lo que no implica rigidizar el proceso. Se trata de acordar el objetivo y organizar los recursos disponibles en esa dirección. A ello contribuyen los instrumentos de la planificación social y las metodologías de trabajo planificación participativa.

Siempre serán más y más complejos los problemas que los recursos y las soluciones. Como organizar, jerarquizar, implementar, evaluar y volver a diseñar, forma parte del ejercicio constante de la planificación del desarrollo social el que puede acudir a herramientas concretas de planeamiento y control de gestión tales como: planes de desarrollo local; planes de trabajo anuales; compromisos de resultado; presupuestos participativos, etc.

iv) Utilización de la oferta pública y de recursos externos

Un clásico y crucial cuello de botella del papel municipal en la articulación de estrategias de desarrollo local tiene relación con la capacidad de atraer recursos del nivel central del Estado, internacional o del sector privado. Ya sea por la vía de lograr que programas o proyectos se direccionen a las comunas a través de la postulación de proyectos a fondos sociales u otros, o bien generando relaciones estratégicas con el sector privado, son valiosos todos los esfuerzos para canalizar recursos a los territorios.

A la vez, no se debe escatimar la búsqueda de apoyos externos de carácter profesional y/o tecnológico por parte del sector privado, organizaciones gremiales y no gubernamentales, universidades, etc. El mayor aporte de éstas suele ser en recursos y en la transferencia de tecnologías y herramientas para la planificación y gestión.

v) Participación de la comunidad

Por último, es necesario mencionar el tópico central de este planteamiento. La única promesa realmente novedosa que representa la propuesta del desarrollo de abajo hacia arriba, centrado en el territorio y con un rol municipal vitalizador, es que abre paso a la participación de la comunidad que tiene recursos que aportar para su propio desarrollo. El agente que racionaliza, coordina, potencia, jerarquiza ofertas sociales con arreglo a las necesidades locales es la propia comunidad acompañada por intermediarios y funcionarios abiertos a estos proceso. Así se genera empoderamiento, se fortalece la co-responsabilidad y la ciudadanía y el papel de los usuarios como agentes de control ciudadano de la gestión pública.

El desarrollo de abajo hacia arriba no se reduce a la idea de que el municipio entregara más y mejores bienes o servicios sociales. Lo que sostenemos, es que generará procesos que derivarán en intervenciones más pertinentes, más integrales y más sustentables.

Retomando entonces las ideas planteadas al inicio de esta presentación, veíamos que en la agenda de la modernización del Estado se encuentra el desafío de mejorar su capacidad de respuesta en materia social. Esto implica calidad, diversidad, pertinencia e integralidad de las respuestas. Responder a estos desafíos implica fortalecer la descentralización y el rol social del municipio como agente de desarrollo en la implementación de programas de combate a la pobreza abriendo paso a un nuevo paradigma de abajo hacia arriba.

Descentralizar desde el nivel nacional al local, y desde este a la ciudadanía no es otra cosa que redistribuir poder social, cuestión a la que no están fácilmente dispuestos quienes lo detentan. Por lo tanto, no es un proceso obvio ni fácil.

Por último, la potencialidad del desarrollo de abajo hacia arriba se puede dar siempre y cuando el nivel central del Estado no renuncie a responsabilidades indelegables en materia de equidad social desde la perspectiva nacional.