Ideario de FEMICA

1. Introducción

2. Un mundo que se transforma

3. Centroamerica unida de cara al futuro

4. Nuestra causa económica

5. Nuestra causa social

6. Nuestra causa política

7. Los ciudadanos, destinatarios únicos de la acción del Estado

8. Las raíces de la crisis político-institucional en Centroamerica

9. La descentralización, una respuesta coherente

10. Los actores sociales frente a la reforma política

11. Los obstáculos a superar

12. La estrategia de la Federación de Municipios del Istmo Centroamericano

Introducción

"FEMICA es manifestación de madurez del movimiento municipalista regional, que ha decidido reivindicar el derecho de casi treinta millones de centroamericanos a un Estado a su servicio frente a la incapacidad del centralismo "

La Federación de Municipios de América Central (FEMICA), nació en el mes de septiembre de 1991 coronando un esfuerzo de más de quince años. Surge a la vida institucional como un instrumento para promover los intereses del Municipio en Centroamérica, para luchar por el fortalecimiento municipal y por un nuevo orden político bajo el signo de la descentralización del poder, de las funciones del Estado y de la gestión de los recursos públicos. Pero ante todo,  FEMICA nace para luchar por el ciudadano, por casi treinta millones de hombres, mujeres, niños y ancianos que viven en más de mil municipios en América Central; para luchar por sus viejos derechos, consignados en las constituciones, en las declaraciones planetarias y en el pacto constitutivo de los organismos internacionales, pero también por sus nuevos derechos; derecho a recibir servicios públicos adecuados a su superación como individuos y como colectividades, derecho a una gestión transparente y honrada de los recursos públicos y, sobre todo, derecho a participar activamente en las decisiones les conciernen como ciudadanos y como comunidades. 

El nacimiento de la Federación es resultado de circunstancias que convergen para dar vida a un orden político nuevo.

En primer lugar el nacimiento de FEMICA es una manifestación de los cambios que se producen en el mundo, cambios que casi imperceptiblemente modifican la vida de los individuos, de las naciones y de la humanidad entera; cambios que lo modifican todo, incluso la naturaleza del Estado, el alcance de su acción y el diseño de su aparato jurídico-institucional, aspectos que son revisados en todas las latitudes. Surge un nuevo orden donde los ciudadanos tienen acceso a la información y participan activamente en los procesos de toma de decisiones sobre los asuntos que más inmediatamente les conciernen.

 La Federación de Municipios es también fruto del vigoroso proceso centroamericano vivido durante la última década que desemboca en una Centroamérica que se une y se renueva para enfrentar los desafíos de un mundo que se transforma vertiginosamente.

Finalmente, FEMICA es manifestación de madurez del movimiento municipalista regional, que ha decidido reivindicar el derecho de casi treinta millones de centroamericanos a un Estado a su servicio frente a la incapacidad del centralismo que orientó los aparatos estatales durante medio siglo; fracaso reconocido explícitamente en los pro­gramas de ajuste estructural y de reforma del Estado que se implementan en la Región.

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Un mundo que se transforma

"El cambio vertiginoso que caracteriza los últimos años  del siglo XX, plantea desafíos a todas las naciones, ofrece nuevas oportunidades para muchas de ellas "

El cambio vertiginoso que caracteriza los últimos años  del siglo XX, plantea desafíos a todas las naciones, ofrece nuevas oportunidades para muchas de ellas y puede ser ocasión propicia para el logro de viejos  anhelos y esperanzas para toda la humanidad.

Pensadores y analistas se esfuerzan por prever el modo en que los cambios producidos por la ciencia y la tecnología afectarán al individuo y a la organización social. Por lo pronto, muchos de los dogmas que prevalecieron por décadas, y a veces por siglos, son cuestionados o se derrumban ante la incredulidad de quienes creían disponer de elementos de juicio para prever la posible evolución de los acontecimientos.

Los últimos años han brindado a la humanidad la oportunidad de ser testigo atónito de la obsolescencia de formas de organización y producción que fueron, hasta hace muy poco, paradigmas del desarrollo. Surgen en su lugar nuevas formas sustentadas en el conocimiento, la información, la comunicación, la informática y la cooperación; pero, por encima de todo, fundadas en la participación. Ello es cierto para la investigación, para la producción y también para el gobierno.

En el mundo que comienza, en el mundo de la globalización, las naciones progresarán en función de su competitividad. Deberán ser eficientes en el manejo de recursos mucho más escasos de lo que fueron antes y esa eficiencia estará condicionada por la capacidad de cada pueblo para promover y combinar recursos económicos, materiales y humanos en la resolución de problemas comunes. En el mundo que nace, importará la capacidad de todos y cada uno de los pueblos para preservar factores de los que depende la viabilidad y quizás la supervivencia de las naciones y de la humanidad misma. La idea del desarrollo evoca ahora sostenibilidad. La aptitud de cada sociedad para lograr metas requiere, como nunca antes, que sus propósitos expresen la voluntad colectiva y que estén en armonía con los objetivos que comparte el mundo entero. Sólo así existirá la certeza de que los ciudadanos, las organizaciones sociales y el Estado participarán de los esfuerzos necesarios al logro de aquellos propósitos.

Los cambios han traído también los instrumentos necesarios para que las alternativas de una colectividad sean debatidas con la mayor información posible y para que sus escogencias sean el resultado de un proceso que involucre a todos sus miembros. El orden participativo forma parte de los signos de nuestro tiempo. Los gobiernos locales centroamericanos han empezado a avanzar hacia esa nueva forma de hacer y de pensar la política, se muestran dispuestos a asumir nuevas y mayores responsabilidades y perseveran en la promoción de un nuevo esquema político. Para su combate, vigorizan las asociaciones nacionales y ven en  FEMICA el instrumento que debe impregnar al nuevo centroamericanismo de una visión contemporánea.

Las nuevas realidades planetarias tienen impacto en Centroamérica e impulsan una nueva dinámica para alcanzar  metas comunes, para aunar esfuerzos en la construcción del bienestar para los centroamericanos y para contribuir al logro de los objetivos que hoy se propone la humanidad entera.  

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Centroamerica unida de cara al futuro

"La Región ha transitado del aislamiento al renacer integracionista. Hoy, se fija metas comunes y emprende los esfuerzos necesarios para alcanzarlas."

Muy pocos períodos de la historia centroamericana han sido tan prolíferos como los últimos dos lustros. Han sido años de logros que guardan, para los centroamericanos, la dimensión histórica que tienen, para hombres y mujeres de otras latitudes, la caída del muro de Berlín, el derrumbe del totalitarismo o el diálogo judío-palestino. Hace menos de diez años, la Región se debatía en angustiosas circunstancias. A los conflictos bélicos internos de algunas naciones se sumaban los enfrentamientos entre países. La conflagración militar devoraba los incipientes logros económicos y sociales y amenazaba también la estabilidad de todo el Istmo.

En la última década, Centroamérica ha logrado avances significativos en el tránsito de la guerra fratricida al diálogo. Aún se realizan esfuerzos por dejar atrás el conflicto armado como medio para zanjar diferencias y por trasladar las divergencias al campo de la confrontación política. La Región ha transitado del aislamiento al renacer integracionista. Hoy, se fija metas comunes y emprende los esfuerzos necesarios para alcanzarlas. Han sido años de transiciones importantes que permiten otear el horizonte del tercer milenio con optimismo.

Las angustias y los empeños de los centroamericanos por superar la adversidad y por alcanzar mejores niveles y condiciones de vida han sido reconocidos y respaldados por la comunidad internacional. Latinoamérica acudió en los momentos más difíciles y mostró con hechos su preocupación por Centroamérica. Colombia, México y Venezuela han jugado un papel muy positivo en la superación de nuestros problemas y en sus expresiones de solidaridad latinoamericana. Los Estados Unidos de América han colaborado en la solución política de las crisis y han respaldado activamente los procesos de reconciliación y reconstrucción nacional. Europa ha establecido mecanismos de cooperación al más alto nivel, ha ayudado a sentar las bases para el logro de los objetivos comunes y apoya los esfuerzos por alcanzarlos. Simbólicamente, el Premio Nóbel de la Paz se ha otorgado dos veces como estímulo al afán con que los centroamericanos buscan la paz, el desarrollo y el progreso. 

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Nuestra causa económica

"Hoy, superados algunos de los conflictos mayores y más cerca de la estabilidad, las naciones centroamericanas se esfuerzan por emprender el camino del crecimiento económico y del desarrollo. "

En lo económico, la voluntad del Istmo se articula para superar el las consecuencias de la adversidad que por dos décadas se abatió sobre las economías de la Región. A los cambios que ocurrieron en la economía internacional desde  principios de la década de los setentas  se sumaron factores locales, de carácter político y militar, que contribuyeron al debilitamiento de las estructuras económicas. Las crisis de los hidrocarburos, la baja en el precio de los productos primarios, el deterioro en los términos del intercambio,  el endeudamiento externo, la caída del Mercado Común, el déficit fiscal, la inflación, la inestabilidad política y la guerra, se cuentan entre los factores responsables del deterioro de las condiciones de vida en los países centroamericanos.

Hoy, superados algunos de los conflictos mayores y más cerca de la estabilidad, las naciones centroamericanas se esfuerzan por emprender el camino del crecimiento económico y del desarrollo. Centroamérica quiere fortalecer su estructura productiva, activar el comercio regional y trabaja en procura de la unidad que le permita enfrentar los desafíos de una economía internacional que predica la competitividad y la libertad de comercio, al tiempo que subsidia masivamente algunos sectores y practica el proteccionismo organizado de los grandes bloques.

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Nuestra causa social

"La preocupación de los gobiernos y fuerzas políticas centroamericanas por los problemas sociales, son compartidos por la comunidad y los organismos internacionales."

Dos décadas de dificultades económicas, de crisis políticas y de guerra castigaron duramente a Centroamérica. Hoy, en tanto que región, el Istmo tiene grandes deficiencias en el dominio social que son el resultado de factores históricos magnificados por el acelerado crecimiento demográfico y por la poca atención que se pudo dedicar a la cuestión social durante los últimos veinte años.

Los insuficientes niveles educativos, los bajos índices de salud y nutrición, la falta de atención a las crecientes necesidades de los niños, los jóvenes y las mujeres, y el acelerado crecimiento de la miseria y la marginalidad plantean un fuerte desafío a las políticas económicas que se implementan en los países de la Región. La preocupación de los gobiernos y fuerzas políticas centroamericanas por los problemas sociales, son compartidos por la comunidad y los organismos internacionales.

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Nuestra causa política

"La sociedad exige mayor transparencia en el manejo de los recursos públicos. Los ciudadanos reclaman mayor participación. Las respuestas, todas, deben incluir un Estado al servicio de los ciudadanos en un nuevo orden político, más participativo y más democrático."

Junto a las exigencias del crecimiento y el desarrollo económicos y a los desafíos que plantea la situación social, los países centroamericanos dedican importantes esfuerzos a adecuar sus instituciones políticas a las exigencias de sociedades cada vez más complejas.

Una de las causas fundamentales de la inestabilidad política y la guerra fueron instituciones incapaces de articular los intereses de los distintos sectores, de procesar y responder adecuadamente a las demandas de la comunidad. Las crisis de gobernabilidad, factor de las convulsiones de los últimos años debe ser superada.

En Centroamérica, como en otras partes del globo, es necesario repensar el diseño político-institucional. El andamiaje político está siendo cuestionado. La legitimidad misma del Estado es objeto de controversia. Los pueblos exigen el cumplimiento de los compromisos y deponen a los funcionarios que se apartan de los principios éticos, políticos y jurídicos contenidos en el pacto social. Los partidos políticos buscan una nueva identidad. La sociedad exige mayor transparencia en el manejo de los recursos públicos. Los ciudadanos reclaman mayor participación. Las respuestas, todas, deben incluir un Estado al servicio de los ciudadanos en un nuevo orden político, más participativo y más democrático.

En Centroamérica hay consenso sobre la necesidad de establecer y fortalecer las condiciones de la convivencia y crear y ampliar los espacios de la participación. Se debate y se trabaja en la profundización de la democracia para superar los conflictos históricos y para garantizar la vigencia de principios, derechos e instituciones que deben garantizar el desarrollo en libertad, con justicia y solidaridad.

Centroamérica trabaja activamente por superar la crisis de sus modelos político-institucionales. Surge un nuevo impulso para la distribución del poder, el fortalecimiento de las instancias locales, la descentralización del Estado y la creciente participación de los habitantes. Es quizás entre los funcionarios políticos locales y en las municipalidades donde existe mayor conciencia de la necesidad de renovar el esquema político-institucional. Así lo reflejan los cónclaves y las declaraciones. Así lo atestigua la constitución de la Federación de Municipios del Istmo Centroamericano, instrumento que se han dado las municipalidades de la Región para defender los derechos de millones de hombres y mujeres que participan en la reconciliación, en la construcción nacional y en la promoción del desarrollo.

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Los ciudadanos, destinatarios únicos de la acción del Estado

"Hoy, la humanidad ve con esperanza el inicio de tiempos marcados con el signo de la democracia participativa."

Uno de los grandes signos de la era que adviene es el protagonismo de los ciudadanos. De manera desigual, y con notables excepciones, el pasado fue siempre dominado por grupos que ejercieron control sobre el conocimiento, sobre la riqueza o sobre el Estado y sus medios coercitivos. Hoy, la humanidad ve con esperanza el inicio de tiempos marcados con el signo de la democracia participativa.

Parece que termina la era de los derechos formales y que nace el mundo de los derechos de los habitantes. Si no fuese así, es difícil explicar la deposición incruenta de los gobernantes que han dado la espalda a sus gobernados; es difícil explicar la impotencia de los aparatos de represión ante los hombres y mujeres que reclaman sus derechos; es difícil de explicar la conquista del sufragio por parte de pueblos que nunca lo habían ejercido. Si no nace una era de derechos concretos cómo explicar el renovado interés por los referendum y otros mecanismos de consulta popular; cómo explicar la irrupción de la opinión pública en el escenario político; cómo explicar que ahora el robo para satisfacer el hambre no sea ya pecado; como explicar la nueva simbiosis entre las encuestas de opinión y la acción de gobierno.

La Federación de Municipios sabe que las municipalidades son su razón de ser, que el fortalecimiento municipal es su objetivo natural, que la descentralización del Estado es su meta más inmediata; pero la FEMICA comprende que el municipio es institución y que la descentralización es proceso, principio organizativo, que su verdadera razón de ser son los habitantes de América Central y sus derechos reales a construir el camino del progreso y el bienestar.

Puede parecer ocioso dedicar un esfuerzo más a los ciudadanos y las ciudadanas de Centroamérica en medio de la fronda institucional de un Estado que se autoproclama representante de todos y promotor de su realización. Pero lo cierto es que ese Estado y aquellas instituciones iniciaron hace varias décadas un camino que los ha conducido a una crisis de gobernabilidad. Las dificultades políticas que, en mayor o menor medida, han experimentado las naciones centroamericanas son, básicamente problemas de gobernabilidad. Los pueblos y los ciudadanos están insatisfechos con instituciones que no han cumplido con sus funciones y cuya acción desigual deja a importantes grupos, parcial o totalmente, al margen de la acción estatal.

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Las raíces de la crisis político-institucional en Centroamerica

"En América Central, al paradigma de desarrollo político del Estado interventor se mezcló una tradición centralista que supuso el lento debilitamiento de las instancias locales."

América Central, como el resto de Latinoamérica, abrazó con entusiasmo el modelo político que se impuso en los países desarrollados a partir de la década de mil novecientos treinta y, con más fuerza, después de la segunda guerra mundial. Dicho modelo pregonaba la utilidad de un Estado que interviniera vigorosamente en la organización de todas las actividades de la sociedad y proclamaba que la acción estatal era capaz de asegurar el desarrollo con equidad.

En América Central, al paradigma de desarrollo político del Estado interventor se mezcló una tradición centralista que supuso el lento debilitamiento de las instancias locales. Las competencias que los municipios habían gestionado con éxito pasaron lentamente al gobierno nacional. Luego, a partir de los años cincuenta, los aparatos estatales inician un proceso de crecimiento y diferenciación sin precedentes. Aparecen instituciones nacionales que en su afán por aprovechar los escasos recursos humanos, beneficiarse de las economías de escala, responder a los crecientes requerimientos de integración nacional y regional y tener acceso exclusivo a los créditos internacionales, emergen como formidables actores del esfuerzo por el desarrollo y completan el desmantelamiento de las ya débiles administraciones locales.

Algunos años más tarde, el modelo ya implementado y, si se quiere, maduro, recibe el injerto de la planificación nacional que significa su entronización. En algunos países, la etapa superior del Estado nacido en la post guerra llega con el Estado empresario, desarrollado en la década de los setenta.

Sin embargo, ya en el éxito del modelo centralizado se advierten claramente los síntomas de su obsolescencia. La centralización conlleva una deficiente gestión de recursos que se tornan escasos, disminuye la eficacia de la acción estatal y hace del Estado el dominio privado de la burocracia y las cúpulas políticas.

La eficiencia en el uso de los recursos, uno de los argumentos que más sustentaron la implementación del nuevo modelo estatal entró en crisis hace dos décadas. El joven Estado centralizado e intervencionista se anquilosó prematuramente en una maraña de disposiciones legales y controles que hicieron desaparecer las ventajas de la escala económica. Junto al crecimiento institucional y a la diferenciación estructural que tuvo lugar dentro del Estado, empezaron a crecer los privilegios para la burocracia pública reduciéndose así la disponibilidad de recursos para el desarrollo. Igual papel jugaron grupos políticos y militares emergentes que saquearon al Estado mediante privilegios y corrupción en la construcción de una base económica que diera sustento a su protagonismo recién adquirido. A esa erosión de la economía estatal, que disminuía el rendimiento de los recursos, se unió el acelerado crecimiento de la población que aumentó de la demanda de servicios e infraestructura.

En suma, las regulaciones y los controles así como los desmedidos apetitos de burócratas, políticos y militares en todo el territorio centroamericano redujeron la eficiencia estatal en el uso de recursos que, al menos en términos relativos, son cada día más escasos.

Ligada a la creciente ineficiencia en el uso de los recursos estatales se manifiesta la también creciente ineficacia de la acción estatal. El Estado no satisface una porción de las necesidades sociales que crecen a un ritmo incompatible con la lentitud pública y cuya satisfacción requeriría de recursos que se destinan a los grupos que, de una u otra manera, se benefician con fondos estatales.

También se da una sensible disminución en la eficacia de la acción pública provocada por el diseño centralista del Estado. La centralización de la acción estatal significó también la centralización de las oportunidades y los servicios en las áreas urbanas y, dentro de estas, su concentración en las grandes áreas metropolitanas que constituyen las ciudades capitales. Quizás, es sólo en el ámbito de las grandes ciudades donde la acción estatal es eficaz. En términos generales, se puede afirmar que la población rural tiene un menor acceso a educación, salud, vivienda, agua potable, electricidad, comunicaciones y otros servicios que la población urbana. La absorción de competencias, recursos y autoridad de las instancias locales por parte de instituciones centralizadas se ha traducido en una concentración de la acción estatal en el espacio que niega su eficacia como instrumento de promoción del bienestar general.

La poca eficacia del Estado y la ineficiencia en la utilización de los relativamente escasos recursos públicos, son factores que han contribuido al crecimiento de la marginalidad. El éxodo permanente de los habitantes de las zonas geográficas donde la acción estatal es débil y su posterior asentamiento en aglomeraciones urbanas donde se integran a la economía "informal", son parte de los frutos no deseados de la crisis del Estado centralizado.

Pero, además de reforzar la marginalidad social y la economía llamada informal, el centralismo, como principio organizativo de la acción estatal, produjo exclusión. El concepto de representatividad se llevó hasta su límite. Las decisiones sobre las prioridades de cada nación y la correspondiente asignación de recursos fueron, y quizás siguen siendo, asunto de competencia exclusiva de la sociedad política, donde burócratas, tecnócratas, políticos y militares resolvían a solas el futuro de toda la sociedad. Otros grupos organizados atinan a defender sus intereses, pero la inmensa mayoría de los ciudadanos no tiene ninguna participación en el gobierno de la nación, ni influencia alguna en la gestión de los recursos públicos.

En síntesis, la creciente ineficiencia en la gestión de los recursos públicos, la evidente falta de eficacia de la acción estatal para atender las crecientes necesidades de la población y la exclusión de la mayoría de los ciudadanos de toda participación en la toma de decisiones sobre asuntos públicos, incluidos los de ámbito local, están entre las causas principales de la crisis politico-institucional en Centroamérica. Otros factores tienen que ver con los cambios que se han dado en la sociedad y con la necesidad que esta expresa de revisar sus relaciones con el Estado.

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La descentralización, una respuesta coherente

"Los procesos descentralizadores tienen lugar en muchos de los países que hoy configuran el mundo en desarrollo. Centroamérica no es una excepción."

La Federación de Municipios del Istmo Centroamericano, consciente de la crisis de eficiencia, eficacia y exclusión que caracteriza a los estados centroamericanos se unió a los razonamientos que estudiosos del Estado y de la Administración Pública e importantes sectores políticos manifestaron desde hace varios años. Al igual que ellos, la FEMICA ha señalado a la descentralización como uno de los principios organizativos básicos que pueden brindar una respuesta a la crisis de gobernabilidad de las sociedades y a los problemas de los aparatos de Estado. Así lo han hecho también los alcaldes, las asociaciones municipales y las instituciones nacionales de apoyo a los municipios al destacar el potencial que ofrece la descentralización para la superación de los problemas de los mecanismos institucionales en la Región.

El Estado centralizado no es ya capaz de ofrecer una respuesta a las necesidades y los requerimientos de la sociedad. Al igual que hace poco más de cuarenta años, nuevas ideas sobre la organización de la sociedad y del aparato institucional se abren camino en todas las latitudes. Esos nuevos planteamientos abarcan también la necesidad de renovar las relaciones entre el Estado y la sociedad donde el planteamiento fundamental es el fortalecimiento de los procesos democráticos mediante crecientes niveles de participación ciudadana. Ante la inadecuada respuesta que ofrece el centralismo a los requerimientos más complejos de individuos y organizaciones sociales, la descentralización política y administrativa del Estado aparece como una respuesta coherente.

Los procesos descentralizadores tienen lugar en muchos de los países que hoy configuran el mundo en desarrollo. Centroamérica no es una excepción. En la Región se han dado ya importantes pasos hacia la descentralización y el debate sobre el Estado necesario figura en sitio prioritario en todas las agendas.

Básicamente, la Federación de Municipios concibe los procesos de descentralización del Estado como transformaciones que comportan la transferencia de atribuciones y competencias, y la redistribución del poder, del gobierno central y de instituciones de vocación nacional a instituciones locales gobernadas por funcionarios de elección popular, sean estas municipalidades, provincias, regiones, consorcios metropolitanos u otros organismos territoriales caracterizados por la autonomía de su gobierno y administración. El traslado de funciones se acompaña de un cambio en la utilización de los recursos estatales; el gobierno local determina el uso de una mayor proporción de fondos públicos cuya disposición es objeto de un proceso de concertación con otros entes públicos y organizaciones ciudadanas. Mejora así la transparencia del proceso de asignación de recursos y da vigencia a un nuevo concepto de responsabilidad de los funcionarios frente a la comunidad. El control de los ciudadanos y de las organizaciones sociales complementa los controles institucionales constituyendo una verdadera contraparte al comportamiento burocrático y a la gestión política del territorio. Por último, pero igualmente importante, la descentralización del Estado y el fortalecimiento de las instancias locales propone un desarrollo equilibrado del territorio mediante la distribución de recursos antes centralizados y concentrados en las ciudades importantes. Inclusive, diversos procesos descentralizadores consideran mecanismos mediante los cuales las zonas de mayor avance propician el mejoramiento de áreas tradicionalmente descuidadas.

Para la Federación de Municipios, ese proceso totalizante debe ser gradual en un doble sentido, en cuanto la descentralización es un traslado paulatino de poder, funciones y recursos de modo tal que se asegure la exitosa transformación del Estado centralista en uno descentralizado y participativo y también en cuanto el proceso descentralizador debe darse tomando en cuenta la desigual capacidad de las instancias locales de modo que la aptitud de estas para asumir nuevas atribuciones y funciones se desarrolle de conformidad a la necesidad social de contar con instituciones eficientes y también eficaces.

La descentralización, con todo lo que entraña de democratización, participación, control ciudadano y desarrollo equilibrado, ocupa la atención de políticos, administradores y académicos. La FEMICA, las agencias de cooperación y los organismos internacionales promueven la búsqueda de fórmulas en Centroamérica que, considerando las particularidades de cada sociedad, den respuestas convincentes a las deficiencias de la organización estatal y a la voluntad de ciudadanos y organizaciones sociales de participar activamente en la resolución de problemas comunes.

Si bien es cierto, el balance es aún provisional, el análisis de algunas experiencias muestra resultados desiguales en lo que a mejoramiento de la eficiencia se refiere. Reconociendo el carácter provisional de sus conclusiones, estudios efectuados en varios países, cuya vocación ha sido el análisis de experiencias globalmente consideradas, comparaciones de gestión nacional versus gestión local, no muestran avances significativos en el rendimiento de los recursos que se gestionan localme nte y que antes fueron gestionados por instancias nacionales. Otra vertiente de estudios se ha inclinado por el análisis de experiencias puntuales donde el incremento en la calidad de los servicios y el rendimiento de los recursos muestra incrementos notables. La Federación de Municipios promueve activamente esas evaluaciones y, en el caso de experiencias exitosas, utiliza sus resultados en un nuevo proceso de cooperación horizontal.

En la promoción de la conveniencia de descentralizar el Estado, la FEMICA insiste en el aporte que la participación ciudadana que tiene lugar en los gobiernos locales, puede brindar a la eficiencia en la gestión de los recursos. Ello conlleva mayor racionalidad en la aplicación y también mayor productividad, como lo demuestran algunas experiencias. Las mejoras que pueden obtenerse en la eficiencia se acompañan de otras que pueden provenir del control ciudadano ejercido ante un gobierno que informa y somete al refrendo ciudadano sus decisiones. Adicionalmente, subraya la Federación, la contribución que un régimen descentralizado puede hacer al crecimiento de la eficacia de la acción estatal al ofrecer una presencia cuantitativa y cualitativamente superior en el territorio y al revertir la tendencia al desequilibrio geográfico que ha propiciado el centralismo.

En materia de eficacia de la acción del Estado, la información es escasa, lo cual puede ser consecuencia de lo novedoso del debate sobre este tópico o de cierta dificultad de análisis que presenta el tema de la eficacia estatal. Con base en la experiencia de municipalidades centroamericanas, la FEMICA señala que un gobierno local, dotado de autoridad, recursos y competencias, confiere mayor presencia al Estado y atiende, con menos intermediación, las demandas y requerimientos de los pobladores. Además, es cierto también que la proximidad espacial de decididores y ejecutores involucra a la comunidad organizada y da origen a una especie de alianza comunal que ofrece solución oportuna a los problemas locales y permite advertir el carácter multiplicador de la participación. La opción descentralizadora es impulsada por la Federación de Municipios en consideración al aporte que puede ofrecer a las crisis de gobernabilidad que afectan o amenazan a los países de la Región. La urgencia de gobiernos fundados en un consenso más amplio y de programas desarrollados por Estados más legitimados, existe en Centroamérica.

La descentralización es un proceso político que aparece, en esta perspectiva, como una acción propicia a la participación, como fortalecimiento y profundización de la democracia y como tránsito necesario de formas representativas a formas participativas, más adecuadas a las exigencias de las sociedades centroamericanas actuales.

Por último, la participación de los ciudadanos es mayor y más directa en las áreas gestionadas por el gobierno local. El Municipio, último eslabón de la acción estatal en el territorio, concierta frecuentemente sus acciones con la organización comunal, expresión organizada de la población. La concertación del gobierno local con comunidad, experiencia ampliamente repetida en los municipios centroamericanos, aporta mucho a la legitimidad del Estado, y a la aceptación de sus limitaciones.

La incorporación paulatina de la ciudadanía al debate sobre problemas y posibles cursos de acción, sobre necesidades y su prioridad, es un hecho centroamericano que, aunque evidente, ha sido poco explorado. La existencia de grupos con niveles de información y educación útiles a la participación, puede enriquecer la dinámica social como puede hacerlo la presencia de avanzados medios de comunicación colectiva que pueden contribuir a la expresión de los ciudadanos y grupos organizados. Las ciencias sociales pueden aportar los instrumentos de medición de la opinión pública que, unidos a las telecomunicaciones y la informática, ofrecen una gama de posibilidades que no existió nunca antes y cuyo potencial no ha sido evaluado. En todo caso, la participación ciudadana es una posibilidad real que puede, y debe, enriquecer los procesos de toma de decisiones sobre asuntos que atañen a toda la colectividad.

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 Los actores sociales frente a la reforma política

 "La Federación ha trabajado con las autoridades políticas locales de manera consistente, mejorando los instrumentos teóricos y críticos de alcaldes y concejales y aportándoles elementos de juicio para un debate en el que deben participar"

La reforma política y la reforma del Estado en Centroamérica ha provocado un intenso debate. Lo que está en discusión no son sólo los alcances de la acción estatal, sino la naturaleza del Estado y su organización misma. Las fuerzas sociales organizadas toman partido en la gama que va desde un esquema regulador, que ahora rechaza el calificativo de interventor, a otro que bajo el rejuvenecido principio de la subsidiaridad de la acción estatal, reniega de su origen liberal. Igualmente, los sectores más organizados expresan sus preferencias entre un diseño centralizado y otro que organiza algunas funciones públicas mediante una pluralidad de entes territoriales dotados de autonomía.

Las fuerzas políticas, económicas y sociales que se beneficiaron del proceso centralizador por más de cuatro décadas, manifiestan profundas reservas frente a todo proyecto que proponga la distribución del poder, el fin del monopolio sobre la decisión del gasto público y condene a la obsolescencia los cacicazgos y clientelismos que resultan, necesariamente, del centralismo.

En el seno de los partidos y las élites políticas, el debate tiene implicaciones que rebasan lo ideológico y lo programático. El monopolio del poder político que ejercieron las cúpulas partidistas durante varias décadas constituye el lastre que impide una mayor claridad frente al problema de la reforma del Estado. No es casual que, en algunos casos, dicha reforma abarque únicamente la privatización de empresas y servicios públicos o la reducción de la burocracia y que se omita, deliberadamente, cualquier programa tendiente a descentralizar la estructura estatal.

Sin embargo, simultáneamente, se manifiesta al interior de los partidos y en los grupos gobernantes otra corriente, consciente de la naturaleza de la crisis política de las sociedades y de las propias tribulaciones ideológicas y programáticas, que ve en la descentralización un planteamiento consistente. También se manifiestan en los partidos políticos, aunque en franca desventaja, los intereses de la dirigencia territorial. La Federación ha trabajado con las autoridades políticas locales de manera consistente, mejorando los instrumentos teóricos y críticos de alcaldes y concejales y aportándoles elementos de juicio para un debate en el que deben participar. Esa dirigencia política local aspira a dejar su tarea de mensajero de demandas comunales y respuestas gubernamentales para asumir el papel de gestor de los intereses y recursos locales y ha adquirido en los últimos años una capacidad de negociación nada despreciable. El balance de fuerzas varía en los países de la Región y también en los distintos partidos dentro de cada país. Sin embargo, las modificaciones legales y políticas del Municipio, permiten advertir la fuerza creciente de las ideas descentralizadoras y de las que plantean la necesidad de fortalecer las instancias locales.

La Federación de Municipios trabaja activamente con los estamentos políticos. Convencida de que es importante sustraer a esos grupos de la inercia que les impone su quehacer e incorporarlos al debate sobre la reforma del Estado, FEMICA propicia el conocimiento, la reflexión y la toma de posiciones sobre un tema que, tarde o temprano, debe ocupar la atención de políticos y partidos. En esas tareas, se han logrado apoyos importantes de parte de la Reunión de Presidentes de Centroamérica, del Parlamento regional, de organismos internacionales, agencias de cooperación de gobiernos amigos y organismos no gubernamentales que trabajan en el mejoramiento de los gobiernos locales y en apoyo a los programas de reforma del Estado.

El trabajo de FEMICA con los partidos políticos tiende también a promover una actitud más responsable de aquellos en los gobiernos locales. Corresponde a los partidos, por lo general, el proceso de selección de los candidatos a alcaldes y concejales. La crisis del centralismo y el relevo que las instancias locales están obligadas a jugar, exige que los partidos dejen de administrar la autoridad local como botín que distribuyen entre su clientela política y comprendan que en un orden descentralizado, los funcionarios políticos locales deben ser seleccionados sobre bases de capacidad y de responsabilidad ante los ciudadanos.

Igualmente, la Federación ha dirigido y dirige acciones hacia los parlamentos nacionales. Es allí donde se concentra un poder de decisión que ha sido particularmente importante en la definición de los proyectos que ya están implementándose y, es allí también, donde deben tomarse decisiones importantes para el futuro del Estado.

La posición de la burocracia estatal frente a la descentralización está determinada por la historia de este grupo que creció, cuantitativa y cualitativamente, al amparo de la expansión del Estado en la post guerra y cuya posición se fortaleció con la creación de instituciones especializadas y desconcentradas. La burocracia estatal constituye un grupo social cuyos privilegios se amasaron al amparo de una situación ventajosa, en la que careció de contraparte. Ello fue así por cuanto las élites políticas no tuvieron capacidad para enfrentar las acciones concertadas de la burocracia mientras la sociedad no tuvo instrumentos para ejercer control sobre la utilización de los recursos públicos. Quedaron las decisiones a una burocracia organizada y a élites políticas débiles, cuyos intereses coincidieron en no pocas ocasiones. En consecuencia, la burocracia estatal es profundamente conservadora en lo que al diseño político institucional se refiere y ve con recelo cualquier propuesta que pueda cambiar el statu quo . Conviene señalar que la burocracia de los entes territoriales autónomos, no ha desarrollado conciencia propia y más que afirmar sus intereses, o defender los de las colectividades a las que sirve, busca asimilarse a la burocracia del gobierno central y de los entes desconcentrados.

Entre los agentes económicos es el grupo empresarial el que se ha pronunciado más claramente sobre la reforma del Estado, los procesos de descentralización y el fortalecimiento de las instancias locales. Si bien es cierto que al amparo del centralismo se desarrolló un empresariado cuyo crecimiento estuvo ligado a los grandes proyectos estatales, también lo es que la empresa privada ha mostrado respaldo a los procesos de descentralización del Estado. Los empresarios parecen comprender que una mayor capacidad económica de los gobiernos locales puede traducirse también en un nuevas oportunidades para las empresas locales. Entre los beneficios que se le reconocen a descentralización está el propósito revertir los desequilibrios que produjo el centralismo en el territorio y, en ese marco, el empresariado parece dispuesto a participar del proceso mediante novedosos instrumentos como la concesión de obra pública o la contratación para la prestación de servicios. El sector empresarial expresa apoyo al proceso de reforma del Estado al tiempo que procura una redefinición del papel estatal.

La población, hasta ahora marginada de los procedimientos de asignación de recursos, da signos evidentes de querer ejercer un mayor control sobre la gestión de sus intereses y tener una mayor influencia en la respuestas que da el Estado a sus requerimientos. No obstante, si bien hay una presión por más y mejores servicios estatales que constituye una energía canalizable en favor de gobiernos más eficientes, eficaces y participativos, no existe una conciencia articulada y consistente en la sociedad alrededor de la demanda de descentralización; ni siquiera de los beneficios que puedan derivar del acercamiento a las estructuras estatales encargadas de tomar las decisiones y de ejecutarlas.

FEMICA ha considerado en sus actividades el papel que los ciudadanos organizados pueden jugar en el debate sobre la naturaleza y la estructura del Estado. La Federación ha involucrado a medios de comunicación y formadores de opinión en un esfuerzo por dar a la población mayores elementos de juicio. La participación del Municipio en la controversia que origina la falta de infraestructura básica y la deficiente prestación de los servicios es otro elemento que puede contribuir al apoyo activo de los ciudadanos organizados a la descentralización del Estado.

En síntesis, la lucha por la descentralización es aún un combate que se libra, primordialmente, en el seno de las élites políticas. Allí, en medio de la incertidumbre que provoca la crisis de los partidos políticos, un estamento tradicional se aferra al esquema que desarrolló durante décadas y cuenta con el respaldo de la burocracia estatal. Enfrenta a ese bloque un sector de políticos jóvenes que cuentan con un apoyo menos articulado de burócratas locales, empresarios poco entusiastas y poco involucrados y sectores sociales aún no están organizados alrededor de un proyecto. Este bloque, impulsor del fortalecimiento de instancias locales, apoya la descentralización y, pese a no haber desarrollado un programa coherente, sí comprenden que la estabilidad y el desarrollo de la sociedad está íntimamente relacionado al grado de consenso que pueda promover.

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Los obstáculos a superar

"Con frecuencia, el proceso descentralizador está obstaculizado en el plano normativo por principios de rango constitucional."

La construcción centralista, iniciada mucho antes de su auge, sembró de obstáculos el camino de la rectificación. Buena parte de las dificultades derivan del diseño jurídico-institucional vigente. No pocos escollos provienen de la insuficiencia financiera a que se han visto sujetos los municipios por muchos años y que repercute en deficiencias en su ca­pacidad de gestión. Finalmente, la percepción y los comportamientos que creó y que sigue alimentando el esquema centralista constituyen importantes obstáculos a la transformación del modelo político-institucional de las naciones centroamericanas..

Con frecuencia, el proceso descentralizador está obstaculizado en el plano normativo por principios de rango constitucional. Normalmente, el desarrollo de los preceptos  constitucionales en leyes y normas de menor jerarquía, conspiran contra la autonomía de los entes territoriales en general y de los municipios en particular. La maraña de normas atenta, de distintas formas, contra los gobiernos locales, sujetándolos a la voluntad de otros entes y sometiéndolos a formas de control que incluyen consideraciones de oportunidad y conveniencia sobre su quehacer.

En este campo, el trabajo de FEMICA incluyó el levantamiento de un diagnóstico sobre la naturaleza de los gobiernos locales en la Región y la discusión con los municipios de cada país de sus prioridades en materias relacionadas con el mejoramiento de las municipalidades. Aquí, se ha actuado en las instancias encargadas de tomar importantes decisiones para la vida local, particularmente, sobre miembros de los poderes ejecutivos y legislativos.

Otras dificultades derivan de la insuficiencia de recursos. La historia del centralismo es la historia de la centralización. Ello es también cierto para los recursos. Antes de 1987, el Municipio centroamericano había venido bajando su participación en el gasto público de manera sistemática. No sólo porque sus fuentes de ingreso habían sido recortadas paulatinamente, sino porque la presión fiscal se aplicó con mayor intensidad sobre las fuentes que tributaban al gobierno central. No es casual, en este sentido, el atraso que tienen los sistemas impositivos sobre la propiedad inmobiliaria cuyo producto tiene, generalmente, destino municipal.

Uno de los más notorios resultados de las prácticas centralizadoras son gobiernos locales con limitaciones para la gestión de los intereses locales y con restricciones también para la ejecución de programas y proyectos. Sin embargo, la modernización de algunas administraciones locales y su consistente accionar permiten advertir la superación de las limitaciones del pasado y el potencial que ofrece el Municipio como instrumento de la acción estatal.

La percepción y las prácticas que prohijó el centralismo constituyen obstáculos importantes al proceso descentralizador. En primer lugar, debe citarse una cultura "providencialista", que es correlato del paternalismo. El ciudadano tiende a esperar soluciones del gobierno y no se plantea la posibilidad de promover soluciones o de participar en el arreglo de sus problemas. Otra consecuencia del paternalismo que caracterizó el rostro benefactor del centralismo, son las relaciones que se establecen a su sombra. Por una parte, el clientelismo, una forma de poder que se ejerce sobre intermediarios por parte de quien controla recursos públicos. Por otra parte, el cacicazgo, poder que ejercen los intermediarios sobre las comunidades y que ofrece a los detentadores del poder una base social a cambio de la difusión de los beneficios administrados mediante el clientelismo. Ambas relaciones, sustentadas en una falsa noción de representación política, son factores que inhiben el crecimiento de una cultura participativa. Por último, la especialización funcional de los aparatos  estatales también ha contribuido a crear una mayor confianza en los ciudadanos hacia el gobierno central que hacia el local, confianza que tiende a perpetuar el centralismo y que constituye un obstáculo en la lucha por dotar a las sociedades centroamericanas de estados más eficientes en la gestión de sus recursos, más eficaces en el cumplimiento de sus funciones, promotores de un desarrollo nacional equilibrado y equitativo.

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La estrategia de la Federación de Municipios del Istmo Centroamericano

"La estrategia de acción tiene como objetivo fundamental participar activamente en el debate que, sobre la reforma del Estado, tiene lugar en Centroamérica."

FEMICA trabaja activamente en la promoción de la descentralización del Estado y el fortalecimiento del Municipio regional. Con ese fin, la Federación colabora con los alcaldes, concejales y asociaciones de municipios en el desarrollo de una estrategia definida en cuanto a sus objetivos pero flexible ante los cambios y consciente de las diferencias entre los países de la Región.

Las acciones de FEMICA y de los movimientos municipales de los países de Centroamérica se desarrollan bajo varios principios; primero, el destinatario y la razón de ser de la acción estatal es el ciudadano y ese ciudadano tiene derecho a desarrollarse en un medio social y a recibir servicios públicos tales que propicien su realización individual y el de sus colectividades; segundo, los ciudadanos tienen el irrenunciable derecho a participar en los procesos de toma de decisiones sobre asuntos que afectan su vida cotidiana; tercero, los gobiernos locales democráticos y participativos representan, junto con otros funcionarios políticos, a la población de sus territorios; cuarto, las municipalidades deben tener mayor participación en las decisiones y en la gestión del desarrollo de sus comunidades; quinto, que esa participación se logra mediante la descentralización del Estado que supone la transferencia de funciones, atribuciones y recursos de estructuras estatales nacionales a los gobiernos locales; sexto que el proceso de descentralización del Estado debe desarrollarse gradualmente y tomando en cuenta las necesidades, capacidades y nivel de desarrollo de los municipios; y séptimo, que el desarrollo y la legitimidad de los gobiernos locales está íntimamente vinculado a la responsabilidad de los funcionarios políticos ante la comunidad y que esa responsabilidad está mejor asegurada mediante la elección directa de esos funcionarios.

La estrategia de acción tiene como objetivo fundamental participar activamente en el debate que, sobre la reforma del Estado, tiene lugar en Centroamérica. Esa participación se propone poner en evidencia las debilidades del esquema centralizado y las ventajas de uno fundado en la descentralización.

Otros objetivos de la estrategia de la Federación de Municipios incluyen modificar las actitudes y posiciones de los partidos políticos sobre la estructura del Estado y sobre las municipalidades. La Federación se propone recabar el apoyo de quienes detentan poder político, en gobiernos y parlamentos, a las administraciones locales y al proceso de descentralización del Estado. También se cuenta entre los objetivos de la Federación difundir en la opinión pública centroamericana las ventajas y el potencial de un Estado descentralizado fundado en el fortalecimiento de las instancias locales. FEMICA promueve, junto a las asociaciones nacionales de municipios, la revisión de las instituciones de apoyo municipal en función de los procesos de fortalecimiento municipal y descentralización del Estado que se emprenden en varios países de la Región.

El principal instrumento de acción de FEMICA para el logro de sus objetivos, es el fortalecimiento del movimiento municipalista centroamericano. Ese fortalecimiento se funda en la reflexión y la discusión sobre problemas comunes así como en la cooperación entre municipios y asociaciones de la Región entre sí y con otras de países que comparten las dificultades o que han avanzado en la construcción de un orden político-institucional más comprometido con los ciudadanos.

La Federación ha trabajado activamente en la renovación del asociacionismo municipal en Centroamérica. FEMICA reconoce absolutamente la autonomía de las asociaciones nacionales y su incuestionable primacía en la determinación de sus estrategias para la promoción del fortalecimiento municipal y de las ideas descentralizadoras. Ello es así por cuanto la historia y las circunstancias comunes a los países centroamericanos han marcado también las particularidades de cada uno de ellos. Pero hoy, en medio de los cambios que estremecen al mundo, el objetivo común es un gobierno democrático y participativo al servicio del Hombre.

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